경찰국: 31년 만에 부활 눈앞에…왜 논란일까

황정근 경찰제도개선 자문위원회 위원장(중간)이 21일 서울 종로구 정부서울청사에서 권고안을 발표하고 있다

최근 경찰 권한이 확대됨에 따라 윤석열 정부가 행정안전부(행안부) 산하에 경찰 지원 조직을 신설하는 방안을 검토하고 있다. 이는 사실상 30여 년 전 폐지한 '경찰국' 기능을 되살리는 조치라는 논란이 있다.

21일 행정안전부 경찰제도개선자문위원회(자문위)는 경찰의 민주적 관리·운영과 효율적 업무수행을 위한 권고안을 발표했다.

권고안에는 △행안부 내 경찰 관련 지원조직 신설 △행안부 장관의 소속 청장에 대한 지휘 규칙 제정 △경찰 인사 절차의 투명화 △감찰 및 징계 제도 개선 △경찰 업무 관련 인프라 확충 △수사 공정성 강화 등이 담겼다.

행안부 내 경찰 지원 조직을 신설해 행안부 장관이 경찰청장을 비롯한 고위 경찰공무원(총경 이상) 인사에 실질적으로 관여하고 지휘 및 감찰·징계할 수 있는 길을 마련한 것이다.

자문위 공동위원장을 맡은 황정근 변호사는 "경찰 수사권의 법적인 성격과 그 범위가 근본적으로 변화했다'며 취지를 설명했다.

한창섭 행안부 차관도 "경찰을 둘러싼 권한과 책임이 많아졌기 때문에 그에 따른 정부기관의 나름대로 민주적인 관리 운영이 필요하다는 인식 하에 자문위를 구성해 권고안을 마련했다"고 밝혔다.

행안부 자문위 권고안이지만, 자문위 자체가 이상민 행안부 장관 지시로 구성됐고, 행안부 차관 등도 참여했기 때문에 행안부가 그대로 추진할 가능성이 높다.

'경찰국'이란?

권고안에 '경찰국'을 부활시키겠다는 내용이 담긴 것은 아니다. 아예 '경찰국'은 언급되지 않았다.

하지만 권고안대로 행안부 산하에 경찰 지원조직이 신설되면, 1960년대 경찰이 내무부(행안부의 전신) 산하 조직 '치안국'일 때처럼 행안부의 통제를 받게 돼 사실상 '경찰국' 부활로 보는 시각이 많다.

치안국은 이후 치안본부로 승격됐지만, 여전히 내무부 통제를 받았다.

치안본부는 1991년 경찰법이 제정되면서 내무부 외청인 경찰청으로 분리됐다. 행안부 업무에서도 치안 업무가 빠졌다.

경찰은 1991년 경찰법이 제정되면서 지금의 경찰청으로 분리됐다

'법치주의·민주주의 역행'

경찰 조직이 행안부 외청으로 독립한 중요한 이유가 민주화 운동인 만큼, 이와 관련된 우려가 제기되고 있다.

이웅혁 건국대 경찰학과 교수는 "행안부 밑에 경찰 지원조직을 신설하는 건 경찰 중립화라는 기본 헌법 정신에 반하는 조치"라고 지적했다.

"(지금의 경찰 조직은) 한국의 특이한 역사적 상황과 관련이 있습니다. 1960년에 4·19 혁명이 있었고, 경찰 중립화가 헌법의 가치가 됐어요. 1961년에 헌법 조항에서 삭제됐지만, 헌법 전문에 4·19 민주 이념을 계승한다는 조항이 여전히 있기 때문에 경찰 중립화는 헌법 정신이자 가치인 거죠."

또 "그 당시 경찰이 정치권력의 도구로 이용되면서 정치 사병화가 됐고, 그런 문제 때문에 정부조직법상 (치안 사무가) 행안부 장관 밑에 있으면 안 된다는 입법적 결단을 내린 것"이라며 "그런데 시행령을 통해 (경찰 지원조직을) 신설하는 건 헌법 정신과 법치 행정에 반하는 조치"라고 말했다.

여당 내에서도 의견이 갈리고 있다. 권성동 국민의힘 원내대표는 "비정상의 정상화"라고 평가했지만, 일부 의원들은 반대 의견을 밝혔다.

경찰 출신인 권은희 국민의힘 의원은 전날 MBC 라디오에서 경찰국 설치와 관련해 "법치주의 훼손이라고 평가할 수밖에 없는 상황"이라며 "행안부 장관이 시행령 개정을 시도한다면 헌법상 법률 우위의 원칙이나 현행 정부조직법, 경찰청법 위반이기 때문에 헌법과 법률 위반으로 탄핵 사유에 해당한다"고 비판했다.

대안으로는 국가경찰위원회 강화와 옴부즈맨 제도, 시민 참여 등이 거론된다

대안은?

하지만 최근 경찰 권한이 확대된 것은 사실이고, 경찰을 민주적으로 통제·감독할 수단이 필요하다는 의견도 많다.

지난해 초부터 검경 수사권이 조정되면서 경찰에 수사 종결권이 주어졌다. 특히 지난달 형사소송법과 검찰청법 개정 등을 골자로 하는 소위 '검수완박'(검찰 수사권 완전 박탈) 법안이 통과하면서 경찰은 대부분의 수사권을 넘겨받았다.

민주사회를 위한 변호사 모임(민변)과 참여연대 등으로 구성된 시민단체 경찰개혁네트워크는 지난 21일 "경찰에 대한 정치적 통제가 아니라 민주적 통제 강화가 필요하다"고 주장했다.

그러면서 "대통령과 국회가 추천하는 위원으로 구성된 합의제 행정기관인 국가경찰위원회를 통해 경찰과 인사와 예산을 통제하고 옴부즈맨과 시민이 참여하는 다수의 장치로 경찰을 민주적으로 통제해야 한다"고 제안했다.

곽대경 동국대 경찰사법대학 교수는 "경찰 수사 업무에 있어서 민주적인 통제는 시민에 의한 통제"라며 "예를 들어 시민이 수사에 대해 억울함을 호소할 경우 과학수사, 법과학, 법률 등 각계각층의 전문가가 모여 진상조사를 하고 재수사를 요청한다거나 옴부즈맨 제도, 시민단체, 언론을 활용하는 방안도 생각해볼 수 있을 것"이라고 말했다.

그러면서 "행안부 장관은 선출 권력이 아니므로 결국 정권의 요구나 논리에 의해 좌우될 가능성이 높다"며 "장관이 정치인이든 공무원 출신이든, (민주적이 아닌) 권력적 통제가 될 수밖에 없다"고 지적했다.

경찰국: 31년 만에 부활 눈앞에…왜 논란일까 - BBC News 코리아

31년 만에 '경찰국' 부활 눈앞에…왜 논란일까 - BBC News 코리아

 

일본 경시청

경시청 본청 청사

경시청(警視庁)은 일본 도쿄도를 관할하는 경찰 본부이다. 도쿄 도내 경찰서 102곳을 관할하며, 2018년 기준으로 소속 경찰관은 총 46,581명이다.

한국으로 치면 서울특별시경찰청과 동일한 역할을 한다 보면 된다.

일본의 경시청이라는 용어는 그레이터 런던의 런던광역경찰청 체제를 일본이 도입하면서 경시청이라 붙인 게 시초이다. 현재도 우리가 런던광역경찰청이라고 부르는 조직을 일본에서는 ロンドン警視庁(런던경시청)이라고 부른다. 일본의 지방자치경찰인 도도부현 경찰의 본부는 경찰본부라고 하지만 특이하게 도쿄도 경찰만 경시청이라고 부르는데, 수도경찰이라는 특수성이 반영된 것이다. 도쿄도를 제외한 나머지 지방경찰의 수장인 도부현 경찰본부장의 계급은 경시장(警視長) ~ 경시감(警視監)인 데 반해 경시청만 경시총감(警視總監)이고 경시총감만 국가공안위원회가 도쿄도공안위원회의 동의를 거쳐 임명하는 절차를 거치기에 자치경찰이면서 일정부분 국가경찰적인 측면이 있다. 그런 측면 때문에 우리나라도 자치경찰제를 시행하면 일본, 영국 제도를 참조해서 경찰제도를 바꿀 거라고 보는 시각이 있다.

 

경시청 청사는 도쿄 치요다구(千代田区) 카스미가세키에 위치하고 있다. 도쿄도의 일선 경찰관들은 흔히 '본청(本庁)'이라고 부른다. 에도 성 사쿠라다몬 맞은 편에 위치해서 자주 '사쿠라다몬'이라는 별명으로도 불린다.

 

시큐리티 폴리스라는 경호조직을 운용한다. 수도이기 때문에 당연한 것일수도..우리나라의 경우에는 대통령이 별도 조직된 청와대 대통령경호처가 존재하지만 상당수의 선진국은 경찰이 경호를 하고 그 조직을 대개 수도경찰이 맡고 있는 경우가 다수다

 

대한민국 경찰은 조직이 경찰청을 정점으로 국가수사본부, 국가경찰위원회, 시, 도자치경찰위원회, 16개 시, 도경찰청으로 국가경찰, 시, 도경찰로 이원화되어있으며, 일본은 수도 경찰이라 할 수 있는 경시청과 그 외의 46개 현경(지방경찰)이 별개의 조직이다. 정확히 말하면 독일, 영국, 미국처럼 지방자치제가 고도로 발달된 나라이다 보니 타 지방경찰은 지자체 소속이다. 중국, 프랑스가 철저히 중앙집권식 국가경찰인 것과 다르다.

그러나, 선진국의 자치경찰이 대개 지방자치체에 따라 고도로 독립적인것과 달리 일본의 자치경찰은 겉으로만 자치경찰이라는 평가가 많다.

 

1874년 창설되었다. 처음 설치될 때는 일본의 내무성 산하였다가 패전 후 1948년 구경찰법으로 완전한 지방자치경찰로 바뀌었다.

그러나 1954년 자민당 정권이 신경찰법을 통과시키면서 현재처럼 바뀌었다. 이 때문에 명목상으로는 경시청이 도쿄도지사와 도쿄도공안위원회의 감독을 받지만, 국가공안위원회가 경시총감을 임명하는 등 법적 지위가 애매하다. 일본의 경찰은 겉으로는 자치경찰이지만 동시에 국가경찰의 성격을 강하게 띄며 실제 지방경찰의 지도부들은 본래 경찰청 소속으로 경찰청과 지방경찰을 오가며 순환 근무를 한다.

 

경시청 공식 홈페이지에 일본어외 한국어, 중국어, 영어를 지원하지만 언어지원은 적은 편이다. 하지만 기초적인 것은 대부분 번역이 되어 불편함은 없다.

 

일본 경시청에서는 공개적으로 수배를 하므로 일본 여행을 하고 있거나 일본에 거주한다면 한번씩은 확인을 하는 것이 좋다. 사기, 절도, 추행 외 살인까지 올라오고 범죄자 사진까지 첨부되어 도움을 주기가 쉽다. 경시청 번호는 110번이고 각 경찰서 번호는 각페이지 아래 적혀있다.

 

2007년부터 52년간 썼던 경찰차의 흑백 디자인을 흑백 도색에 P O L I C E 반사판과 경찰 신분증의 휘장을 붙인 형태로 바뀌었다. 도쿄 마라톤 2007부터 사용되어 그 지역과와 교통기동대 등의 순찰차를 순차적으로 새로운 디자인으로 변경하고 있다.

 

1.인사

경시청에서 경시정 이상의 경찰관(지방 경무관)의 임명은 일본 경찰법 규정에 따라 국가공안위원회가 하지만 도쿄 도 공안 위원회의 동의를 얻어 실시한다(이 때, 경찰청이 보좌 한다.). 경시 총감의 임명에 대해서는 내각총리대신의 승인이 필요하다.

 

경시 이하의 경찰관에 대해서는 경시 총감이 도쿄 도 공안 위원회의 자문에 따라 임명한다. 경부 이상의 경찰관에 대한 인사는 경무부 인사 제1과가, 경부보 이하의 경찰관에 대한 인사는 인사 제2과가 담당하고 있다

 

(1)국가공안위원회<国家公安委員会>

일본 경찰청을 관리하는 합의제 기관이다. 일본의 경찰은 (형식적으로는) 국가경찰과 지방경찰로 이원화되었고, 국가경찰은 일본의 내각총리대신과 내각이 직접 감독하지 않고 국가공안위원회를 통해서 간접적으로 관리한다. 조직은 국가공안위원장을 포함한 위원 5명으로 임명되는데, 위원장은 국무대신으로 보하고 나머지는 대학교수 등 민간 저명인사가 임명된다.

(2)경찰청 장관(警察庁長官) - 경찰청의 수장으로 국가공안위원회가 내각총리대신의 승인을 받아 임명한다

(3)차장(次長) - 장관 밑의 2인자로 장관 부재시 직무를 대리한다. 경찰청 차장은 다음 인사에서 장관으로 승진하는 게 관례이다.

 

2.조직

경시청 본부에는 경시 총감과 부총감의 감독 아래, 9개의 '부'와 1개의 '범죄 억제 대책 본부'가 있다.

총무부

경무부

교통부

경비부

지역부

공안부

형사부

생활 안전부

조직범죄 대책부

범죄 억제 대책 본부

경시청 경찰학교 : 도쿄 도 후추시에 설치되어 있다. 메이지 12년에 설치되어 계속 이전되오다 2001년 8월 6일에 후추 시로 이전해 현재에 이르고 있다. 경시청 경찰관의 초임 연수를 실시하는 기관으로서 상급 간부 교육을 실시하는 경찰 대학교와 인접하고 있다.

 

3.공안부

경시청 공안부는 GHQ(연합군 최고사령부)의 인권 지령에 의해 폐지된 경시청(내무부)특별고등경찰부서의 후계조직체다. 일본의 공안경찰은 보통 경비경찰의 한 부문으로 설치되어 경찰청 경비국의 직접 지휘를 받으며 활동하는 게 보통이지만 경시청은 유일하게 공안부를 따로 두고 있으며, 소속 공안경찰관의 숫자도 전국 최대 규모다. 이는 도쿄에 일본공산당 본부와 각국 대사관 등 공안 경찰의 대상 거점이 존재하고 있기 때문이다.

• 극좌 폭력 집단 (극좌성향시민단체포함)
• 우익 단체 (행위를 한 보수 포함)
• 정치 조직 (일본의 정당)
• 특수 조직 (종교, 파벌)
• 외국 정부의 공작활동(북한의 일본인 납치문제등)
• 경제 제재가 부과된 국가의 대한 부정 수출
• 군사 전용 물건 부정 수출
• 국제 테러리즘
• 경찰 내부의 방첩
• 자위대 내부(우익적인 사상을 가진 대원감시)
• 황족의 신분을 사칭하는 인물(아리스가와노미야 사칭 사기사건 등)

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• 공안총무과
• 공안 1과：신 좌익대책담당
• 공안 2과：혁명마르크스파, 노동조합, 조직범죄대책담당
• 공안 3과：우익대책담당
• 공안 4과：자료관리담당
• 외사 1과：아시아 이외의 외국인의 첩보활동대책담당
• 외사 2과：아시아권 외국인의 첩보활동대책담당
• 외사 3과：국제 테러리즘대책담당
• 공안기동수사대

From Guide Ear(Language, Intelligence) to Bird's Eye(Reading,Investigation)

오늘날 국가정보는 Guide Ear(Intelligence)보다는 Bird's Eye(Investigation)입니다.

Guide Ear(Language, Intelligence)는 이상주의자나 거짓말이 될 수 있으며 Bird's Eye(Reading,Investigation)은 현실주의자나 정보 자료가 될 수 있습니다.

 

머리소리함 Guide Ear는 각국 정부 역대 권력자의 국내외정책에 따라서 움직이기 때문에 역대 정부의 정책 집행자들이라면 머리소리함 Bird’s Eye는 요원들의 뇌 수준에 따라 판단 기준이 다릅니다.

 

머리소리함(텔레파시) Guide Ear팀 요원은 "From Bird's Eye(Reading,Investigation) to Guide Ear(Language, Intelligence)"원칙으로 생활화해야 하며 20년이상 경력자는 "From Guide Ear(Language, Intelligence) to Bird's Eye(Reading,Investigation)"로 생활해도 됩니다.

머리소리함 Headquarters는 "From Guide Ear(Language, Intelligence) to Bird's Eye(Reading,Investigation)"입니다.

 

지방검사장 직선제로 나아가기 위해서는 중앙수사국이 법무부 산하 독립 필요

미국 연방검사는 기소 업무를 맡고 수사는 연방수사국(FBI)이 전담한다. 다만 연방검사는 대배심(grand jury)의 승인을 받는 조건으로 수사할 수 있다. 연방법 위반 혐의가 있는 사건의 수사를 수사당국에 요구할 수도 있다. 각 주 산하의 지방검사는 수사와 기소권을 함께 갖지만 경찰을 통한 간접수사만 허용되고 검사가 피의자를 신문하는 방식으로 직접 수사하지는 않는다.

미국 중앙수사국(FBI)도 법무무 소속이다.

미국은 법무장관이 검찰총장을 겸직하며, 최고위직 일반검사다. 반면에 영국은 상원의장인 영국 법무장관 밑에 검찰총장과 영국 대법원장이 있다. 프랑스도 법무장관 밑에 검찰총장과 대법원장이 있다

 

"기소권과 수사권 분리-->수사권 중앙정부의 통합독립기구 구성(법무부 산하 미국 FBI 모델)과 법무부장관이 검찰총장 겸직--->지방 검찰청 검사장 직선제 도입--->검찰의 정치적 독립성과 중립성 확보 그리고 수사의 실적주의 도입(음지 법조계에서 양지 법조계로 개편: 정치검사나 정치전담 로펌, 정당사조직 법조계 조직 척결 그리고 실적,능력 우선 수사기구로 개편, 고질적인 법조계 비리 제거)"

 

"지방검찰청 검사장은 주민의 선거로 선출하며, 임기는 4년으로 하고 재임의 경우 3기에 한하도록 규정하고 다른 직위로 전보를 금지하고 있으며, 검사장 후보자는 후보자등록신청개시일로부터 1년 동안 정당의 당원 자격을 금지하고 있고, 판사･검사･변호사･법률학 조교수 이상의 직의 합산 경력을 10년 이상으로 규정하고 있으며, 겸직을 제한하고 있습니다."

 

지방검찰청 검사장 직선제

"지방검찰청 검사장은 주민의 선거로 선출하며, 임기는 4년으로 하고 재임의 경우 3기에 한하도록 규정하고 다른 직위로 전보를 금지하고 있으며, 검사장 후보자는 후보자등록신청개시일로부터 1년 동안 정당의 당원 자격을 금지하고 있고, 판사･검사･변호사･법률학 조교수 이상의 직의 합산 경력을 10년 이상으로 규정하고 있으며, 겸직을 제한하고 있습니다."

 

▶제21대 검찰청법개정안(민형배 의원안 7833)

검사장의 선거･후보자격･겸직 제한

｢검찰청법｣ 일부개정안 제26조의2에서는 지방검찰청 검사장의 임기를 4년으로 하고 재임의 경우 3기에 한하도록 규정하고 다른 직위로 전보를 금지하고 있으며, 검사장 후보자는 후보자등록신청개시일로부터 1년 동안 정당의 당원 자격을 금지하고 있고, 판사･검사･변호사･법률학 조교수 이상의 직의 합산 경력을 10년 이상으로 규정하고 있으며, 겸직을 제한하고 있습니다.

 

검사장의 소환 및 퇴직

선출된 검사장은 주민에 의해 소환되고, 선거관리위원회에서 주민소환투표사무를 관리하게 되며, ｢공직선거법｣과 ｢주민소환에 관한 법률｣ 규정을 준용하고 있습니다.

 

검사장 선거 관련 규정

검사장 선거와 관련해서는 다음과 같은 사항이 신설되었습니다. 먼저, 지방검찰청 검사장은 주민의 보통･평등･직접･비밀선거로써 선출하며, 선거구선거관리는 ｢선거관리위원회법｣ 규정을 준용합니다. 아울러, 정당은 검사장 선거에 후보자를 추천할수 없으며, 선거관여행위를 일체 금지하고 있기 때문에 후보자는 특정 정당을 지지･ 반대하거나 특정 정당으로부터 지지･추천받고 있음을 표방(당원경력의 표시를 포함한다)하여서는 아니 됩니다. 또한, 공무원 입후보자는 후보자등록신청 전에 그 직에서 사퇴해야 하며, 해당 지방검찰청 검사장의 경우는 예외로 합니다. 아울러, 투표용지의 후보자 게재순위, 당선인의 결정･통지, 검사장의 인수위원회 설치에 대해 규정하고 있습니다.

 

▶제20대 검찰청법개정안(박주민 의원안 4013)

검사장 신분에 관한 규정

지방검찰청 검사장은 주민의 선거로 선출하며, 임기는 4년(재임 3기)으로 하고 다른 직위로의 전보를 금지하고 있습니다. 검사장 후보자의 자격은 후보자등록신청개시 일로부터 1년 동안의 정당 당원 금지 및 판사･검사･변호사, 법률학 조교수 이상의 직에 재직한 자로 규정하고 경력 합산을 인정하고 있습니다. 또한 검사장의 겸직을 제한 하고 있으며, 주민소환투표로 인해 소환될 수가 있습니다. 마지막으로 선출된 검사장은 겸직 제한규정 위반 및 정당의 당원이 되었을 때 퇴직하게 됩니다.

 

검사장 선거에 관한 규정

본 법안에서 신설된 규정은 검사장 선거와 관련된 규정에 해당합니다. 주요 내용을 살펴보면, 지방검찰청 검사장은 보통･평등･직접･비밀선거로 선출되며, 선거구선거 관리는 선거관리위원회에서 관리합니다. 검사장 선거에 있어 정당의 선거관여행위가 금지되어 있고, 공무원 입후보 자격, 후보자 게재순위, 당선인 결정･통지에 대해 신설하여 규정하고 있습니다.

 

▶검사장 직선제의 필요성

최근 들어 형사사법기관에 있어서 검찰시스템과 관련하여 제도 개혁의 다양한 결과가 시스템으로 자리 잡고 변화해 가는 상황을 살펴보면, 특히 현행 검경수사권 조정이나 공수처의 설치와 시행의 결과는 검찰개혁의 완성을 위한 과정으로서 과도 기적 성격이 있다고 평가하게 됩니다. 이러한 결과들이 궁극적으로는 국민의 권익을 위해 검찰의 기소권과 수사권을 분리하는 방향으로 나아갈 필요가 있다고 보게 됩니다. 이에 중앙집권적이고 막강한 권한을 보유하고 있는 검찰권에 대한 적절한 견제와 감시 그리고 균형 있는 검찰제도를 살펴볼 필요가 있으며, 대륙법계를 따르는 국내의 법체제에 있어서는 실질적인 권한을 가지고 있는 지방검찰청 검사장을 지역사회 주민들이 직접 선출하는 검사장 직선제를 적극 고려하여 시민이 참여하는 지방자치형 검찰제도를 시행할 필요가 있습니다.

검사장 직선제의 순기능

지방자치형 검찰제도를 위한 첫 번째 주요 내용으로는 검사장 직선제의 순기능에 대해 의견과 동의 여부에 대해 조사하였으며, 조사 결과 민주정치의 원칙(선거 제도)을 전면에 내세워 검찰조직 자체를 민주화시킬 수 있다는 점(동의 10명), 검찰의 중앙 집권화 및 관료화 등의 완화시킬 수 있다는 점(동의 12명)에 대해서는 대부분의 전문가들이 동의하는 것으로 나타났습니다. 반면, 근본적인 검찰구조의 개혁(비동의 7명), 검찰의 정치적 중립성과 자율성 확보(비동의 8명), 검찰 인사권에 대한 효과적인 통제(비동의 7명)에 대해서는 과반수가 동의하지 않는 것으로 나타났습니다.

 

검사장 직선제의 역기능

검사장 직선제의 역기능에 대한 전문가 의견은 지방 토호세력과 검찰의 유착 구조화(동의 12명), 검찰권 행사의 정치적 중립성 훼손(동의 9명), 검찰권 행사에 대한 지역별 차등화 및 공정성 우려(동의 9명)에 대한 의견이 대부분 제시되었으며, 지방검찰찰청 관할 조정문제(비동의 11명), 국가검찰사무와 지방자치사무의 이질성(비동의 7명), 광역수사의 필요성에 대한 부적절한 대응(비동의 10명)에 대해 과반수의 전문가들이 동의하지 않는 것으로 나타났습니다.

 

시민참여에 의한 검사장 선출제도

 

▶지방검찰청 검사장 직선제 도입

검사장 직선제의 도입을 주장하는 견해는 검사장 직선제는 지방분권화를 지향하는 방안이기 때문에 지방경찰제 도입과 맞물려 경찰과 검찰의 권력분권화를 도모하는 계기가 될 것으로 보고 있으며, 더불어 대검찰청의 직접수사기능을 종국적으로 폐지하고, 대검찰청을 정책조정 및 감찰기능을 담당하는 기관으로 정립하면서 지방검찰청 검사장을 주민 직선으로 선출하도록 하면 청와대-법무부-검찰총장-검사의 거대한 피라미드 구조로 검찰조직이 청와대에 정치적으로 예속되는 것을 방지할 수 있고, 지방검찰청간 정책경쟁을 자연스럽게 유도할 수 있을 것이라고 합니다.

 

▶검사장 직선제(안) 검토

최근 개최된 2021년 검사장 직선제 학술포럼에서 제시된 검사장 직선제 (안)을 살펴보면, 지방검찰청 검사장에 대한 직선제(안)이 제시되었는바, 임기와 후보 및 유권자 자격, 정당추천 여부, 선거시기, 선거관리 및 운동, 임명권자, 권한, 주민소환 및 보궐선거에 대해 논의되었습니다. 검사장 직선제(안)에 있어 검찰권 행사에 대해 탈정치화, 관료주의화의 방식으로 독자권력화하는 비선출권력에 대하여 어떻게 민주적 책무성을 확보할 것인가의 문제로 정리해야 하는지, 검찰의 민주성을 담보하기 위해서는 합의제 행정기관으로서의 검찰위원회 제도의 도입, 검사장 직선제 등의 방식을 고려할 필요성 제기, 검찰의 독립성을 확보하기 위해서는 검찰인사체제의 개혁, 검사의 개인의 직무상 독립성 강화 등의 개선 방안에 대해서도 논의되었습니다.

 

▶검사장 직선제 도입의 효과

검찰의 중립성과 자율성 확보

검사장직선제를 도입하면 지역주민이 직접 선출한 선출직 지방검사장은 대통령의 인사 대상에서 제외되어 대통령의 영향력을 받지 않게 됨으로써 정치적 중립성을 높일 수 있고, 지방검찰청의 검찰권 행사에 자율성도 제고할 수 있습니다. 또한 법안에 따르면 지방검사장 출마는 정당 공천이 없이 이루어질 뿐만 아니라, 심지어 후보가 되려는 사람은 과거 정당원이 아니었어야 할 것을 요구함으로써 직선된 검사장이 극도의 정파성을 띨 수 있는 문제를 미리 차단하고 있습니다. 또한 검찰의 정치적 중립성을 위하여 선거를 한다면 검찰총장의 직선제가 더 바람직할 수 있다는 주장도 있습니다. 그러나 검찰총장의 임명은 헌법 제89조 제16호의 규정에 따라 국무회의의 사전 심의사항이어서 검찰총장 직선제는 법률로써 규정할 수 없는 개헌사항에 해당합니다. 따라서 오래 전부터 논의되어 온 검사장 직선제 도입에 대한 사회적 합의와 진중한 논의가 필요한 시점입니다.

 

검찰권 행사의 민주성 강화

형사소송법에서 규정한 재정신청제도를 제외하고는 사실상 장기간 검찰권 행사가 검사의 전권이었으며, 국민의 민주적 참여는 실제 봉쇄되어 왔습니다. 이와 같은 검찰조직 민주적 구성이나 검찰권의 민주적 행사가 봉쇄되어 온 이유는 다양하게 논의되고 있습니다. 여러 이유 중 하나가 수사나 기소 등 검찰권 행사에 대한 국민의 바램과 요구가 검찰의 구성에 반영될 길이 없었기 때문이라고 봅니다. 하지만 검사장 직선제의 경우에는 인사의 영향력을 보유한 유권자 나아가서 지역사회 주민의 의중을 경청할 수밖에 없을 것입니다.

 

검찰권의 지방분권화

검사장 직선제를 통한 검찰권의 지방분권화는 전국의 단일조직인 검찰을 각 지방검사장의 선거구를 기반으로 하는 작은 검찰청들로 분할하여 병렬시킴으로써 권한 분산과 지방자치형 검찰제도의 효과도 기대할 수 있게 될 것입니다.

지방자치형 검찰제도의 형사사법적 함의에 관한 .. : 네이버블로그 (naver.com)

지방자치형 검찰제도의 형사사법적 함의에 관한 연구 : 검사장직선제를 중심으로 [경기연구원

 

검사장 직선제와 해외 검찰제도 검토

우리 검찰은 정치권력(대통령)과 관련하여 그 정치적 반대파와 관련한 공격 내지 방어수단으로 이용되어 왔거나, 그렇지 않으면 그 스스로 국민에 대한 권력적 지배기관으로 등장하여 왔다. 전자의 경우에 대한 대응방안이 '정치적 중립성 보장'의 요청으로 나타났고, 이를 위해 검찰총장 임기제 및 인사청문회 등이 도입되었지만 기대를 만족시키진 못하였다. 지난 참여정부는 '권력기관 제자리찾기' 차원에서 대통령이 검찰에 대한 지배를 포기한다는 선언과 함께 다소간 정치권력으로부터 멀어지게 되었지만 오히려 나타난 결과는 후자와 같은 모습이었다.

어떻게 하여야 권력이 가까이 당기면 권력의 정치적 수단으로 되고, 멀리두면 그 자체로서 정당성없는 권력기관화의 모습을 띠는 딜레마를 해결할 것인가? 어떻게 하여야 근대입헌주의의 지도원리인 '법의 지배'의 구현과 인권옹호을 담당하여야 할 본연의 임무수행에 충실한 기관으로 변모시켜 낼 것인가?

우리 검찰은 같거나 유사한 기능을 담당하는 타국의 기관과 비교하여 3가지 구조적 특징을 가지며, 이것이 검찰의 중립성 결여, 정치권력의 수단화, 국민의 요구와 의사에 대한 무반응성을 넘어 오히려 국민에 대한 억압기구로 등장하는 원인이다.

첫째는 조직의 모습이다. 기관이 전국적 단일형으로 조직되어 있고, 그 최고수장인 검찰총장의 의사가 최하말단에까지 그대로 관철될 수 있는 엄격한 위계형이란 점이다.

둘째는 인사권의 귀속주체와 인사행태이다. 그 구성원인 검사들에 대한 임명, 보직부여, 승진 등 인사작용이 너무 잦은 까닭에 인사의 영향력 앞에 노출된 정도가 심한 한편, 이와 같은 강력한 인사권을 살아있는 정치권력이 장악하고 있는 점이다.

셋째는 강력한 권한을 가지면서도 그 권한의 민주적 정당성을 담보할 장치가 없는 한편 그 운용에 있어 국민의 의견에 반응하고 수렴할 통로가 전혀 없다는 측면이다. 우리 검찰은 범위에 아무런 제한이 없는 외에 터무니없다고 할 수 있을 만큼 강력한 수사권을 가지고 있으며, 구속,압수,수색등 강제처분권을 장악하고, 기소편의주의와 기소독점주의로 재량적이기까지 하다. 권한이 약하다면 민주적 정당성에서 취약하더라도 감내할 수 있다. 하지만 우리 검찰처럼 강력한 기관이 민주적 정당성을 갖고 있지 않은 사례는 발견하기 힘들다. 또한 이런 막강한 권한이 어떤 방향으로 어떤 목적을 위하여 사용되어야 할 것인가에 대한 국민의 공론이 형성되고 수렴될 수 있는 아무런 기회도 통로도 없다.

이번 정부에서 국회의 인사청문회가 인사권자에 대한 별다른 견제수단이 되지 못하는 것이 확인되었다. 무시될 수 있을 뿐만 아니라, 설사 무시하지 않더라도 인사권자가 신규로 선택하는 사람은 별반 다르지 않을 수밖에 없다.

인사위원회에 외부인사의 참여를 늘린다고 하지만, 연간 수차례에 걸쳐 수백명 단위로 이루어지는 인사에 관하여 외부인사가 감시, 견제역할을 하기는 어렵다고 보는 것이 맞을 것이다. 검찰총장추천위원회를 법제화한다는 논의도 있지만 추천위원 자체가 인사권자의 영향력 아래에 구성될 수밖에 없는 점에서 실효성을 기대하기 어려울 뿐만 아니라, 인사권자로부터 벗어나서 실질적으로 인사권에 영향을 미친다면 이는 어떻게 정당화되는 것인가라는 문제가 등장하게 되어 있다. 이와같은 현상대응적인 미봉으로써 보다는 원인치유적인 방법을 선택하는 방향이 옳지 않은가?

지방검사장 직선제는 우리 검찰이 보이는 행태의 근본 원인인 위 3가지 문제를 모두 관통하는 해결방안이 될 수 있다. 현재의 제도를 전제로 지방검사장 직선제를 실시할 경우 18석을 선거로 선출하게 되므로 전국단일형에서 18개 병립형으로 변모되는 한편, 당연히 대통령의 인사권의 일부가 선출직에로 이전-물론 그 범위와 내용은 구체적인 제도의 설계에 따라 달라질 것임-될 수밖에 없어 정치권력으로부터의 예속에서 어느 정도의 독립이 확보되게 된다. 18개의 병립 지방검찰은 전국단일형 검찰에 비하여 1/18로 축소된 것인 만큼 권한의 축소가 따르게 되는 한편, 중앙으로부터의 견제, 상호간 견제, 주민들로부터의 통제를 받게 되므로 억압적 권력의 순화효과가 있다. 또한 선출과정에서 검찰권력이 어떻게 사용되어야 하는 것인지에 대한 공론의 장이 형성되고, 형성되는 공론의 반영 또한 가능해 지는 점을 강조하고 싶다. 더불어 지방분권적 효과를 낳는 점까지 고려하면 '2013체제'의 새로운 미래를 꿈꾸는 데 있어서 빼놓을 수 없는 과제로 위치지움이 마땅하다.

검사장 직선제와 해외 검찰제도 검토 - 사법감시센터 - 참여연대 (peoplepower21.org)

검사장 직선제와 해외 검찰제도 검토 - 사법감시센터 - 참여연대

18개 지방검사장 직선제가 검찰개혁의 묘약

1)최고의 검찰 개혁 해결방안은 미국처럼 지방검사장을 주민이 직접 선거로 뽑는 것이라고 생각합니다.

(주 : 미국은 주(州, State)의 법무장관과 검사장, 지역(2천 3백여개의 County·City)의 검찰 간부들을 주민이 직선해 잘 운영.

검찰권을 납세자/주권자인 주민이 투표를 통해 통제하는데 성공.
검찰권의 오남용이나 비리를 시민이 통제 가능.

교육감, 시장, 군수를 주민투표로 뽑아 납세자가 행정기관을 견제하는 것과 같은 원리)

현재 한국 검찰의 별난 조직문화는 일본(서슬 퍼렀던 식민지 통치 검찰)에서 들어온 거라고 생각합니다.

미국, 독일, 프랑스 등 선진적인 검찰 행정을 받아들이면 자연스럽게 우리 검찰이 쇄신될 꺼라고 봅니다.
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2)통제가 없어 빈발하는 검찰 내부 비리 및 퇴직 검사의 편법적 부당 이득은 깊이 반성하고 법적, 제도적 개혁을 반드시 해야합니다.

2014년 5월 30일 중앙일보 기사를 보면
<검찰 출신 변호사, 연간 사건 수임료 96억원> <후배 검사에 전화 한 통 대가가 수천만 원>이라는 제목이 있습니다.

검찰 부조리는 여러 가지 논문도 있고요.

검찰은 비리 혐의에 명확한 근거를 대라고 반박할 것이 아니라 (고용주인 국민앞에) 혁신책을 내놓아야 할 때입니다.

3)<무조건 상명하복해야 하는 문화>

<상부 뜻을 어기는 검사는 동향감시를 받는 문화>

제 복직 판결문에는 '2012년부터 여러 가지 글을 검사게시판에 써서 상부와 이견이 있었다.

그것이 해고 인사에 반영된 것 같다'는 내용이 나옵니다.

(주 : 그 글 중 하나가 2014년 7월에 쓴 <무죄를 무죄라 부르지 못하는 검사>라는 글)

검찰이 과거사 사건 중에 잘못했던 것에 대한 재심이 진행중이었는데, 임은정 검사가 '검찰이 참 부끄럽다'라며 무죄 구형을 합니다.

'검사가 무슨 무죄 구형이냐'는 상부의 강경 입장으로 임 검사는 징계를 받습니다.

제가 임 검사를 옹호한 것도 해고사유가 된 것 같습니다.

일선 검사가 다른 의견을 못내게 하는 극단적 상명하복 문화는 고쳐져야 합니다.

(주 : 한국 검사들은 인사이동이 2년에 한번씩 잦아 인사권자에 심하게 예속됨.
이번 개혁에서 4년에 한번 정도 이동토록하는 검토도 필요)

제가 해고 무효 소송하면서 '집중관리 대상 검사명단'이 있는 걸 알고 제출요청을 했는데 거부 당했습니다.

이번 국정 감사 때 그런 지침을 알게 됐고요.

문제 인물로 찍힌 검사는 동향감시/사찰을 받는것도 불법적입니다.
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지방검찰청장을 직선제로 뽑아보자

미국은 연방 법무장관이 검찰총장의 업무를 겸임한다. 대통령이 상원의 동의를 얻어서 연방 법무장관을 임명한다. 연방 법무장관 밑에는 미국 전역을 93개 구역으로 나누어서 연방검찰(US Attorney’s Office)을 두고 있으며, 93명의 (1)연방검사장(US Attorney)은 대통령이 상원의 동의를 받아서 임명하고 임기는 4년이다. 연방검사장은 연방 법무장관의 지휘를 받는다. 주의 크기에 따라서 연방검찰청은 각 주에 1~4개로 숫자가 다르다.
  
  그리고 각 주마다 주 법무장관은 직선제로 선출되며, 그의 지휘 밑에 (2)주검찰(State Attorney General’s Office)을 두고 있다. 한국의 군에 해당하는 카운티(county)에는 직선제로 (3)지방검사장(District Attorney)을 뽑아서 운영한다.
  
  이 세 기관은 상하관계가 아니라 서로 다른 범죄관할권에 따라 독립적으로 움직이고 있다. 연방검찰은 관세사범, 출입국관리사범, 국가안전에 관한 범죄, 2개 주 이상 범죄지가 걸쳐있는 사건, 통신 및 운송수단 등을 이용한 범죄 등 이른바 ‘연방범죄’들을 다루고 있다. 그 밖의 지역에 관련된 범죄는 주와 지방검찰이 담당하고 있다.
  
  주검찰은 지방검찰 관할의 지방사건에는 개입하지 않는 것으로 알려졌다. 지방자치제도가 발달한 미국의 전통에 따라 지방 자체 내에서 결정하고 연방 정부나 주가 개입해서는 안 된다는 관례 때문인 것으로 평가되고 있다. 세 개의 검찰들이 독립적으로 운영되는 것은 누군가가 매수돼 사건을 제대로 수사하지 않을 때 이를 다른 검찰이 조사할 수 있어 부패가 방지되고 서로를 감시하는 장점이 있는 것으로 분석되고 있다.
  
  한국은 3개의 검찰 기관이 서로 독립적으로 움직이는 미국과 동일하게 검찰 제도를 운영하기는 힘들 것이다. 하지만 정치권의 권력에 휘둘리지 않으려면 적어도 검찰 수장들 중 일정 부분은 직선제로 뽑는 게 필요하지 않을까 싶다. 한국 정치인 누구도 검찰에게 독립된 힘을 주고 싶지 않아서 이때까지는 실현되기 힘들었던 것 같다.
  
  이번 정권 들어 조국 사태와 정권 실세에 대한 윤석열 검찰총장의 버티기 등을 보니 이제는 직선제 검찰 수장이 필요한 시기가 된 것 같다. 국회의원이나 직선제 광역단체장을 대통령이 자를 수 없는 것처럼 검찰의 수장들 중 일부는 직선제로 뽑아야 할 것 같다.
  
  한국은 고등검찰청을 없애고, 대검찰청과 지방검찰청으로 이분하여, 대검은 수장을 임명제 검찰총장으로 하고 전국 단위의 수사와 기소를 하고, 지방검찰청장들은 직선제로 뽑아서 독립적으로 그 관할 지역 사건을 기소하는 게 어떨까 한다. 이렇게 두 개의 검찰로 나누어서 서로 독립된 업무를 하고, 직선제 지방검찰청장은 광역 또는 지방 단체장과도 서로 견제와 균형을 이루고, 울산 선거사건 같은 경우 관할은 직선제 지방검찰청장 소관이 되니 정치권의 휘둘림도 어느 정도 막을 수 있지 않을까 생각한다.

박용근 전북도의원, 검찰개혁을 위한 지방검찰청 검사장 직선제 도입 촉구 건의

전라북도의회 박용근 도의원(장수)이 검찰개혁을 위해 지방검찰청 검사장 직선제 도입을 촉구 하는 건의안을 대표발의했다.

 

박용근 의원은 “대한민국의 검찰은 세계 어느 나라에서도 그 유례를 찾아볼 수 없을 만큼 수사권과 기소권으로 대표되는 막강한 권한을 갖고 있음에도 불구하고, 살아있는 정치권력에 대한 편향은 물론 연이어 불거지는 검찰 비리로 검찰에 대한 신뢰를 떨어트리고 있지만 마땅한 견제 장치가 없는 상태”라며 “검찰에 대한 견제와 국민의 뜻에 따라 검찰권이 행사되기 위한 방법으로 지방검찰청 검사장 직선제 도입이 필요하다”고 주장했다.
 

지방검찰청 검사장 직선제란 말 그대로 전국 18개 지방검찰청의 수장인 검사장을 주민투표로 선출하는 제도를 말하는데, 직선제의 대상을 지방검찰청 검사장으로 하는 이유는, 지방검찰청은 대다수의 수사와 기소가 진행되는 일선이고, 거의 모든 검찰 업무가 진행되는 단위이며, 관할 구역은 대체로 생활권에 일치해 선거를 통해 정치적 책임을 묻기에 적합하기 때문이다.
 

박 의원은 또 “대통령과 법무부장관, 검찰총장으로 이어지는 하향식 권력의 고리를 끊는 효과와 함께, 검찰총장을 정점으로 하는 하나의 검찰이 18개로 쪼개진다는 것만으로도 검찰 권력의 약화를 가져올 수 있고, 선출을 거쳐 확보한 민주적 정당성을 토대로 지방검찰청 검사장의 독립성과 제식구 감싸기를 차단하는 등 자정능력을 기대할 수 있다”라며 건의안의 제안이유를 설명했다.

"수사권 다원화 체제, 검사장 직선제 도입 적합"

참여연대&middot;민주주의법학연구회 등 4개 시민&middot;사회단체가 24일 서울 종로구 참여연대 아름드리홀에서 토론회를 하고 있다

문재인 정부의 검찰개혁 과정을 거치면서 '검찰의 힘빼기'가 진행되고 있는 가운데 검사장 직선제 도입이 적합하다는 목소리가 나온다.

참여연대·민주주의법학연구회 등 4개 시민·사회단체는 24일 서울 종로구 참여연대 아름드리홀에서 토론회를 열고 "수사권과 공소권이 부분적으로 분리된 수사권 다원화 체제의 출현이 검사장 직선제를 더욱 필요로 하는 상황으로 만들고 있다"고 주장했다.

이국운 한동대학교 법학부 교수는 "수사권 다원화 체제가 정착할 경우 정치 권력과 수사 권력 모두에서 직접적인 상호연결의 욕망은 더 커질 가능성이 크다"면서 "다수의 수사기구가 경쟁하는 시스템이 만들어지고, 각 수사기구의 전문적인 역량이 쌓이기 때문"이라고 강조했다.

이 교수는 지방검찰청 검사장 직선제와 관련해 ▲임기는 4년, 계속 재임 3기 제한 ▲후보자격은 법조경력 10년 이상의 판사, 검사, 변호사, 공인된 대학의 조교수 이상의 법학교수 등 ▲유권자 자격은 관할구역 내 지방선거 유권자와 동일 ▲후보자등록 신청개시일로부터 과거 1년 이내 정당원이 아닌 사람 ▲선거시기는 지방선거와 함께 실시 등 13개 안을 제안했다.

이 교수는 "특히 민주적 대의정치에서는 수사기구의 인사·조직·재정·감독권이 최종적으로 선출된 정치 권력에 귀속돼 정치 권력과 수사 권력의 상호 결탁은 제도화될 가능성마저 존재한다"면서 "이같은 상호 결탁을 막아내기 위해 검사장 직선제(안)의 시행을 논의해야 한다"고 제안했다.

그러면서 "정치 권력과 수사 권력 사이에서 형사사법과정의 사법적 판단 권력이 제대로 맞서려면 적어도 대부분의 형사사건을 처리하는 지방검찰청 검사장 정도는 주민이 직접 선출해 민주적 정당성을 부여해야 한다"면서 "보완수사권 이외의 수사 권한을 실질적으로 행사하지 못한 채 영장청구권과 공소권만을 행사하는 검찰은 군사정권 시절의 대한민국 검찰 같은 존재가 될 수도 있다"고 꼬집었다.

김영중 한국형사·법무정책연구원 부연구위원 역시 "검찰 통치를 종식하기 위해서 제시할 수 있는 방안 중 하나는 주권자 국민이 부분적으로나마 검찰 권력의 구성과정에 직접 개입하는 것이라고 생각된다"며 "검사장 직선제의 도입은 과거 한 기관에 독점되어 있던 권력을 국민에게 되돌려 주는 의미도 될 것"이라고 했다.

다만 "검사장 임기를 4년으로 하게 되면 지역유지와의 유착을 어떻게 막을 수 있을지 문제"라며 "또 3기까지 할 수 있다는것은 장기간 한 지역의 검사장을 하는 것도 가능하기 때문에 권한행사가 오염되는 문제도 있다"고 지적했다.

이어 "지방검찰청에 대한 대검찰청, 고등검찰청의 감찰 기능 확대에 대해서도 일부 동의한다"면서 "다만 이 경우 법무부의 역할은 어떻게 해야 할지에 대한 고민이 필요하다"고 덧붙였다.

안진걸 민생경제연구소 소장은 "최근 윤석열 전 검찰총장의 행보를 통해서 검찰총장이라는 자리의 특수성, 위험성을 느꼈다"면서 "이런 상황에서 민중의 직접적 참여와 통제, 평가와 심판이 가능한 지방검찰청 검사장 직선제부터 도입하는 것이 가장 적절할 것"이라고 했다.

그러면서 "물론 그동안 검찰권 남용의 역사를 바탕으로 지방 검사장의 권한 남용을 예방할 수 있는 다양한 장치들을 함께 도입해야 한다"고 덧붙였다. 

https://www.newspim.com/news/view/20210824000796

"수사권 다원화 체제, 검사장 직선제 도입 적합"

미국 연방수사국 (FBI)

“미국 연방 수사국(FBI)은 어떤 조직인가”

미국 연방수사국의 정식 명칭은 'Federal Bureau of Investigation'인데요. 하지만 영문 앞 글자를 따서 FBI라고 통상 부릅니다. FBI는 법무부 산하에 있는 연방 수사 기관인데요. 미국 내에서 벌어지는 테러 공격, 간첩 행위, 사이버 범죄, 대량파괴무기로부터 미국을 보호하는 것, 또 모든 공공부패, 조직 범죄, 경제 범죄, 폭력 범죄를 다루고 이것으로부터 시민권을 보호하는 일을 합니다. 즉 모든 범죄에 대한 수사를 총괄하고 정보 수집을 하는 역할을 맡고 있습니다.

범죄 수사와 정보 수집, 첩보 활동을 하기 때문에 북한을 예로 들면 국가안전보위부나 인민보안부의 업무를 합친 역할을 한다고 볼 수 있는데요. 각국의 정보기관들, 혹은 경찰과 비슷한 역할을 수행한다고도 볼 수 있습니다.

FBI가 처음 세워진 것은 1908년 7월 26일입니다. 원래는 법무부에서 각 주 사이에서 발생하는 치안 문제를 비롯한 다양한 업무를 조율하는 역할을 해왔는데요. 직원 수도 모자라고 역할에 한계가 있었습니다.

그래서 당시 시어도어 루스벨트 대통령이 찰스 보나파르트 법무장관에게 지시해 독립적인 수사기관을 만들었는데요. 약 30여 명의 요원들을 뽑아 ‘수사국’이라는 뜻의 BOI(Bureau Of Investigation)라는 이름으로 시작됐습니다. 이후 ‘수사부’라는 뜻의 DOI(Division Of Investigation)으로 불리다가 1935년부터 지금처럼 연방수사국, FBI로 불리게 됐습니다.

FBI는 법무부 산하에 있지만 독립된 수사기관인데요. 그렇기 때문에 FBI의 수사는 의회나 대통령도 간섭할 수 없습니다. 또, FBI 국장은 대통령이 지명하고 의회 상원의 인준을 받아 임명되는데요. 원래 최고 10년 임기를 보장하지만, 코미 전 국장의 경우처럼 임기가 차기 전에 대통령이 해임할 수도 있습니다.

“막강한 영향력을 발휘한 에드거 후버 전 국장”

FBI의 역사를 이야기할 때 결코 빼놓을 수 없는 인물이 있습니다. 바로 존 에드거 후버 전 국장인데요. FBI는 창설 이후 그동안 총 7명의 국장이 이끌었지만 후버 국장보다 더 큰 영향력을 발휘한 인물은 없었다고 해도 과언이 아닙니다.

후버 국장은 1924년 국장에 임명돼서 1972년 77세로 사망할 때까지 무려 48년간 재임하면서, 무려 8명의 대통령을 거쳤는데요. 수많은 공적과 그에 못지않은 과오를 남겼다는 역사의 평가를 받기도 했습니다.

후버 국장은 FBI를 전문적인 최대 범죄 전담 부서로 키우고 지문 수사와 유전자 감식 수사를 비롯해서 현대 경찰 수사 기술의 근간이 되는 역량을 FBI에 정착시킨 인물로 평가 받고 있는데요. 하지만 FBI의 정보 수집 능력을 활용해 개인과 단체, 심지어는 의회와 대통령, 해외 정부에 이르기까지 광범위한 개인 정보를 수집하고 이를 권력 유지에 활용한 것은 커다란 과오로 지적되고 있습니다.

당시 후버 국장의 방에는 불법 도청과 가택 침입으로 얻은 고위인사들의 정보가 즐비했고, 이 때문에 역대 대통령들도 그를 함부로 대하지 못했는데요. 후버 국장이 갖고 있는 비밀 정보가 필요할 때도 있지만 자신들에게 불리하게 작용할 수도 있었기 때문입니다. 이것이 바로 후버 국장이 무려 50년 가까이 자리를 유지한 배경이라는 분석이 많았는데요. 이 때문에 후버 국장의 사망 후에 FBI 국장의 임기는 10년으로 정해졌습니다.

“미국 대통령과 FBI 국장의 관계”

FBI 국장은 대통령이 임명하고 또 해임할 수 있지만 국내외 다양한 정보를 수집하고 수사할 수 있는 막강한 권한을 가진 FBI 국장은 임명권자인 대통령과도 때때로 갈등을 빚기도 했습니다.

FBI 국장 임기를 채우지 못하고 해임된 국장으로 1993년 윌리엄 세션스 국장이 있었는데요. 관용기로 부부동반 여행을 하고, 공금을 유용했으며, 가족들의 개인적인 일에 FBI 요원을 동원한 일 등으로 당시 빌 클린턴 대통령이 경질한 전례가 있습니다. 이 해고를 계기로 다시 한번 FBI 국장의 신분 보장과 위세가 어느 정도인지 역설적으로 보여줬다는 비판이 일기도 했는데요. 클린턴 전 대통령은 FBI의 독립성을 침해한다는 비판에도 불구하고 세션스 국장을 해임시켰습니다.

세션스 국장의 뒤를 이어 임명된 루이스 프리 국장도 클린턴 전 대통령과 종종 마찰을 빚었는데요. 당시 클린턴 대통령의 대선 자금에 중국 정부가 관여됐다는 정황을 수사하면서 백악관에 보고하지 않아 갈등을 빚었고, '백악관이 연루돼 있을지 모를 사건의 수사를 왜 백악관에 보고하느냐'는 말을 남기며 수사의 독립성을 강조하기도 했습니다.

하지만 역대 FBI 국장들이 줄곧 대통령과 불편한 관계였던 것은 아닌데요. 로널드 레이건 전 대통령 재임 시절 FBI 국장을 역임했던 윌리엄 웹스터는 '미스터 클린', '깨끗한 사람'이라는 별명답게 원만하게 조직을 이끌어서 레이건 전 대통령의 신임을 받았습니다. 공작활동이 주를 이뤘던 FBI 조직을 수사 위주로 탈바꿈 시킨 장본인이라는 평가를 받았는데요. FBI 국장에 이어 곧바로 CIA 국장으로 자리를 옮긴 유일한 인물로 남았습니다.

그런가 하면 로버트 뮬러 전 국장은 9.11 테러 사건이 발생하기 1주일 전인 2001년 9월 초에 당시 조지 W. 부시 대통령의 지명으로 FBI 국장 자리에 올랐는데요. 2011년에 임기가 끝났지만, 바락 오바마 당시 대통령이 2년 동안 더 FBI를 이끌어달라고 요청했을 정도로 공화당과 민주당, FBI 내부에서 폭넓은 지지를 받았습니다. 특히 재임 당시 구설수에 오르지 않기 위해 아내하고만 골프를 쳤다고 할 정도로 결벽에 가깝게 주변을 관리한 것으로 알려졌습니다.

“제임스 코미 FBI 국장의 경질과 차기 국장 후보들”

지난 2013년 9월 FBI 국장에 취임한 제임스 코미 전 국장은 법무부 차관으로 재임하던 시절 조지 W. 부시 행정부의 불법 도청 인가를 거부한 원칙론자로 통했습니다. 이런 점이 공화당원임에도 불구하고 민주당이 집권한 오바마 행정부에서 FBI 국장에 오를 수 있었던 배경으로 분석됐는데요.

[녹취: 오바마 전 대통령]

오바마 전 대통령은 코미 국장을 선택한 이유는 그가 옳고 그름이 무엇인지 아는 인물이기 때문이라고 밝히기도 했는데요.

그러나 코미 전 국장은 지난 2016년 대통령 선거를 며칠 앞두고 힐러리 클린턴 당시 민주당 후보의 국무장관 재임 시절 개인 이메일 사용 문제 재조사를 발표하면서 도널드 트럼프 대통령의 당선에 일등공신 역할을 했다는 지적을 받기도 했습니다.

[녹취: 코미 전 국장]

이를 두고 코미 전 국장은 한 연설을 통해 "FBI는 누구의 편도 아니다"라며 FBI가 중립적이라고 강조했는데요. FBI는 옳고 그름에 따라 수사할 뿐이라며, 정치권이 각자의 입장에 따라 색안경을 끼고 FBI를 이용하려 하고 있다고 비판했습니다.

하지만 트럼프 대통령 취임 이후 불거진 트럼프 행정부와 러시아 정부의 내통 의혹에 대한 FBI의 조사가 이뤄지는 과정에서 트럼프 대통령에 의해 최근 경질됐는데요.

[녹취: 트럼프 대통령]

트럼프 대통령은 코미 국장이 과시하기 좋아하는 성격이며, 그로 인해 1년 전부터 FBI 조직이 혼란에 빠졌다면서, 러시아 정부와의 내통 의혹에 대한 조사 때문에 경질한 것이 아니라고 말했는데요.

그러나 트럼프 대통령이 코미 국장과 만나 러시아 내통 의혹과 관련된 수사에서 마이클 플린 전 국가안보 보좌관에 대한 수사 중단을 요청하는 등 영향을 미치려 했고, 이것이 여의치 않자 코미 국장을 해임했다는 의혹이 커지고 있습니다.

그러면서 법무부가 17일 로버트 뮬러 전 연방수사국(FBI) 국장을 이번 조사를 담당할 특별 검사로 전격 임명했는데요. 수사를 이끌던 코미 FBI 국장이 해임된 상황에서 전임 FBI 국장이 특별검사를 맡게 되면서 새로운 국면을 맞이하게 됐습니다.

이렇게 파문이 계속되는 가운데 트럼프 대통령은 코미 국장의 후임자 인선 작업이 활발히 이루어지고 있다고 밝혔습니다.

앤드루 매케이브 FBI 국장 대행을 포함해 앨리스 피셔 변호사, 마이클 가르시아 뉴욕 항소법원 판사, 마이크 로저스 전 하원의원, 또 지난 2000년 민주당 부통령 후보였던 조셉 리버먼 전 상원의원 등 10여 명이 거론되고 있는데요. 과연 어떤 인물이 FBI를 이끌 차기 국장 자리에 오를지 관심이 집중되고 있습니다.

 

*미국의 검찰제도

 

목차:

1. 서론

2. 검찰의 조직

가. 연방검찰

나. 지방검찰

3. 검사의 직무

4. 검사의 재량권

가. 소추여부에 관한 재량권(Charging Discretion)

1) 피해자의 의사

2) 소송비용

3) 법집행기관의 공신력

4) 피의자의 불이익

5) 감호처분

6) 민사적 제재

7) 범인의 협력

나. 검사의 재량권에 대한 규제

1) 법적 규제

가) 간접적 규제

나) 직접적 규제

2) 소추에 대한 사법적 규제(Judicial Control)

3) 법무부장관의 관여

4) 고소. 고발인 등에 의한 규제

5) 기타 방법에 의한 규제

5. 소답협상(Plea-bargaining)에 있어서의 검사의 역할

6. 결론

***

1. 서론

미국의 검찰제도에 관하여 고찰하기에 앞서 먼저 그 나라의 형사소송제도의 구조적 특수성을 개관함이 순서일 것 같다.

누구나 알고 있는 바와 같이, 미국의 재판제도는 명실상부한 당사자주의 소송구조와 일반시민의 재판참여를 가능케 하는 배심제도를 그 2대 근간으로 하고 있다.

이러한 특색은 비단 미국만의 것이 아니고 영미계열에 속하는 나라들에 공통되는 것이나 영국 등 전제군주국의 압정에서 시달리다 자유와 권리를 찾아 아메리카대륙에 맨주먹만 가지고 넘어온 초기이민들의 정치적 이상과 자유․평등에 대한 염원이 권력에 대한 심원한 불신 내지는 질시로써 표현되었기 때문에, 영국에서와 같은 인습적 소송구조가 아니고 보다 발랄하고 투쟁적인 형태로 발전된 것이다. 그것은 곧 형사소송구조에 있어서 특히 피의자․피고인의 권리보호문제가 우리가 보기에는 지나칠 정도로 과도한 비중을 차지하고 있는 점과, 개인재산의 압수와 수색이 인신의 구속에 못지않게 중대한 문제로 취급되고 있는 점 등이 위에 말한 바와 같은 미국인들의 권력구조에 대한 생리적 혐오감 또는 불안감을 반영하는 것이라고 볼 수 있을 것 같다.

확정판결전까지는 무죄의 추정을 받는다든가, 구속되는 즉시로 사형에 해당하는 중죄를 제외하고는, 누구나 보석(Bail)에 의한 구속해제가 가능하다는 것이 이 나라의 제도하에서는 한낱 구두선이 아니고 실감 있는 제도적 보장인 것을 쉽게 알 수 있다.

피고인의 권리보호의 극치라 할 수 있는 대표적인 판례 몇 개를 살펴보면

첫째, 피의자에 대한 신문은 진술거부권 및 변호인의 조력을 받을 수 있는 권리의 고지없이는 불법한 것이며, 이를 위반하여 얻어진 자백 등은 아예 증거능력을 인정치 않는다고 선언한 Miranda v. Arizona(1966 U.S.S.C.) 사건.

둘째, 진범인을 찾기 위하여 이용되고 있는 소위 Line-Up{{범인과 비슷한 용모와 옷차림을 한 여러 사람들을 진범인과 함께 줄을 세워 놓고 피해자 또는 목격자로 하여금 진범인을 가려내게 하는 수사방법으로서 미국에서는 범인특정을 위하여 많이 이용되고 있다.}}에 있어서도 이것이 피의자에게는 중대한 운명적 계기이므로 변호인의 참여없이는 이를 행할 수 없다고 선언한 U.S.v. Wade(1967. U.S.S.C) 사건.

셋째, 적법한 구속에 따르는 영장없는 수색의 한계에 관하여 미국대법원은 1950년에 U.S.v.Rabinowitz 사건의 판결 때 피체포자의 지배하나 그의 소유에 속하는 모든 것은 영장없이 수색할 수 있다고 그 범위를 넓게 인정하였다가, 1968년에 와서 이를 대폭 축소하여 이러한 영장없는 수색은 피체포자가 무기를 취득할 위험이 있거나 또는 증거를 인멸할 우려가 있는 범위 및 상황 아래서만 허용되어야 한다고 선언한 Chimel v. California(1968. U.S.S.C.) 사건 등을 들 수 있을 것이다.

이것은 다만 몇 개의 현저한 예증에 불과하고, 원칙적으로 불법한 방법으로 수집된 증거는 설사 그것이 중대하고 유일한 증거일지라도 그 증거능력을 부인하는 소위 증거배척의 법칙(Exclusionary Rule)같은 것은 일반적으로 불리한 입장에 놓여 있는 피고인에게 법의 화살을 막아주는 위력 있는 방패 역할까지도 하고 있는 것이다.

이러한 까다롭고 불리한 여건아래서 수사를 해야 하는 미국의 수사기관(Law Enforcement Agency)은 그나마 복잡다기하여 전국적으로 약 4만개의 각기 독립한 연방 및 지방자치단체의 경찰로 되어 있어 이들은 서로 대등한 지위에서 다만 횡적인 협조만이 가능하기 때문에 더욱 애로가 많으며 검찰 역시 연방검찰인 U. S. Attorneys Office와 지방검찰인 District Attorneys Office가 한 지역을 이중적으로 관할하고 있는 이른바 이원적인 검찰제도로 되어 있어, 형사소송구조의 복잡성은 한층 심화되고 있는 것이다.

뒤에서도 논급이 되겠으나 미국은 우리 나라와 달라서 범죄수사의 주도권은 원칙적으로 경찰의 손에 있고 검찰은 주에 따라 몇 가지 특수한 범죄에 대한 수사권을 가지고 있는 외에, 주로 경찰에서 넘어온 사건에 대한 기소여부결정과 공소유지를 맡고 있을 뿐이다.

요즈음 젊은 과격분자 및 학생들의 난동을 위시하여 각종 범죄가 기하급수적으로 격증하고 있어 미국의 형사소송제도가 전면적인 비판 내지는 재검토를 받고 있는 단계에 있고, 군웅할거격인 잡다한 법집행기관들을 통합하여 보다 효율적인 수사활동을 할 수 있게 함으로써 급진적인 발전을 보이고 있는 범죄자들의 범행수법의 지능화, 범죄의 대규모화 등 이른바 범죄기업화의 현상에 브레이크를 걸어야 한다는 제도개혁 논의가 활발하며, 이러한 개혁된 새 제도 아래서는 검찰이 공소유지뿐 아니라 수사에 관하여도 전문적인 지식과 경험을 갖추고 제 법집행기관의 수사활동을 통제할 수 있도록 하여야 한다는 주장이 대두되고 있다. 따라서 검찰제도는 지금 그 어느 때 보다도 사법제도 연구자들의 특별한 관심의 대상이 되고 있는 실정이다.

그러면 다음에 미국검찰의 조직과 그 직무, 재량권행사문제 및 사건처리과정에 있어서의 흥미있는 Process인 소위 소답협상(plea-bargaining)등에 관하여 차례로 논급하기로 한다.

2. 검찰의 조직

가. 연방검찰

연방검찰 즉 U. S. Attorneys Office는 전국을 93개 지구로 분할하여 각지구에 한 개의 연방검찰청이 있다. 주로 주별로 1개의 검찰청이 있으나 California와 Texas같은 큰 주에는 4개의 연방검찰이 있다.

The United States Attorney는 연방검찰청의 검사장을 지칭하고 그 밑에 수명내지 수십 명의 Assistant U. S. Attorney들이 있어, 이들이 우리 검찰의 이른바 부장검사나 평검사의 지위에 해당한다. U. S. Attorney는 대통령이 임명하되 상원의 동의를 받아야 되며, 임기는 4년이다. Assistant U. S. Attorney는 법무부장관이 임명하고 보직하며 검사장인 U. S. Attorney의 지휘감독을 받아 직무를 처리하고 있으며, U. S. Attorney는 법무부장관 즉 The Attorney General의 직무상 명령에 복종하여야 하므로 이들은 모두 상호 상명하복관계에 있는 것이다. 우리나라에서와 같이 법무부장관과 검찰총장이 별도로 있는 것이 아니고, 법무부장관 즉 The Attorney General이 법무부장관 겸 검찰총장의 직권을 행사하고 있으며, 법무부장관은 합연방검사장을 일반적으로 뿐만 아니라 개별적 즉 구체적인 사건의 기소여부에 관하여도 지휘를 하게 되어 있고 실무에 있어서도 그와 같이 하고 있다.

Assistant U. S. Attorney는 법률상 독립한 소추기관이 아니고 그의 법적 신분은 우리나라 검사와는 달리 연방검사장의 보좌기관에 불과하다. 따라서 공소유지 등 대외적인 소송행위는 원칙적으로 검사장인 U. S. Attorney명의로 수행되고, Assistant U. S. Attorney는 공소장에 부서만을 하고 있다. 물론 공소유지행위자체는 Assistant가 담당하고 있으나, 모든 소송행위의 책임은 검사장에게 돌아가므로 논리적으로는 항상 검사장의 지시에 의해서만 소송수행을 하게 된다. 그러나 실제로는 후술하는 바와 같이, 검사장이 각 검사들에게 대폭 전결권위임을 하고 있어 각 검사들이 상당한 재량권을 행사하고 있다.

참고로 수도인 Washington지구 연방검찰청의 조직을 보면 검사장인 U. S. Attorney 밑에 행정을 담당한 차장검사(Executive Assistant)와 사법사무 즉 사건처리를 담당한 차장검사(Principal Assistant)가 각 1명씩 있고 사법차장 검사 밑에

① 형사부(Criminal Division)

② 민사부(Civil Div.)

③ 상소부(Appellate Div.)

④ 경미사건부(Court of General Section Div.)

⑤ 특별절차부(Special Proceeding Div.)

⑥ 훈련반(Training Unit)등이 있으며 형사부 안에는 다시 세개의 특별수사반이 있는데, 즉

㉮ 중요범죄반(Major Crimes Unit)

㉯ 사기전담반(Fraud Unit)

㉰ 대배심반(Grand Jury Unit) 등이며 중요범죄반에서는 죄명 그대로 중요한 범죄 즉 조직범죄․마약사범 및 공무원 특히 경찰관의 범죄를 직접 수사하고 소추하며, 평소에도 부단히 조직범죄 등에 관한 정보를 수집하고 F.B.I.등과 협조하여 수사의 기초자료를 모으는 등 재래의 공소유지만을 주임무로 해 온 검찰에서부터 수사위주의 활동하는 검찰로 체질개선을 기도하고 있는 것을 엿볼 수 있었으며 사기전담반에서는 요즘 격증하고 있는 소비자를 기만하여 조직적으로 금품을 사취하는 소비자사기(Consumer Fraud)사건에 관하여 범죄태양 및 수법에 관한 연구와 수사 등을 맡고 있는데, 이삿짐 운송회사나 수리점 등에 엉터리가 많아 피해신고가 늘어나고 있어, 이와 같은 선량한 시민을 골탕먹이고 있는 악덕업자들의 단속을 맡고 있다. 대배심반은 대배심에 회부되는 사건들의 수사를 맡고 있는데, 대배심제도가 검찰이 애용하는 일종의 강제수사방법이므로 법을 잘 모르는 대배심원들에게 사건을 설명하고 증거를 제시하며 기소의 타당성을 납득시키는 등, 이른바 배심원을 검찰의 의도하는 방향으로 이끌어 가는 고도의 인간조종기술을 필요로 하는 직무인데 실무상 대배심은 검사의 고무도장(Rubber Stamp) 역할을 하고 있는 것이 실정인 것 같았다. 검사는 또한 증거 등 모든 소송자료를 공판정에 현출시켜야 된다는 강력한 공판중심주의 요청 때문인지, 실무상 거의 피의자 또는 증인의 경우라도 동인의 증언요지를 사전에 구두로 물어 확인하여 메모해 두는 정도에 그치고 있으므로, 우리 나라와 같이 각 검사에게 입회서기가 1명씩 따르지 않는다. 물론 ClerkLaw Clerk또는 Docket Clerk등 여러 직종의 서기가 있기는 하나, 이들은 검찰의 사건접수 처리결과기록 및 보존 등 업무를 맡고 있으며, 검사들의 기소장 등 소송문서의 작성은 여자비서가 있어서 타자를 치는 등 보조업무를 보고 있으며, 공판입회시에는 이들은 검사를 따라가서 기록 및 증거물을 챙겨주는 등 일을 거들어 주고 있는 때도 있다.

연방검사장의 임명은 다분히 정치적인 것이어서 대통령 또는 법무부장관과 친분이 있는 법조인이 임명되는 것이 상례이나 그렇다고 해서 무자격자가 임명된 사례는 거의 없다는 것이다. 그것은 대통령의 양식있는 임명권행사에도 기인하지만, 상원의 동의라는 외부로부터의 견제작용 때문에도 임명권을 남용하지 못하는 것 같다. 닉슨대통령이 취임 후 뉴욕 남부지구 연방검사장이었던 모겐소라는 사람을 자퇴하도록 권유하였다가 불응하므로, 자신이 가진 연방검사장 임명권을 발동하여 해직처분을 한 바 있는데, 이 사람은 매우 유능한 검사장으로서 명성이 있던 사람이나 민주당 대통령인 죤슨씨가 임명한 사람이기 때문에 공화당의 닉슨대통령이 자기 사람을 임명키 위하여 해임시킨 것이다. 이 사건이 한때 화제가 된 일은 있으나, 미국에서는 후술하는 바와 같이, 검사의 신분보장에 관한 법률적 담보가 없는데다 집권자가 자기 사람을 임명한다는 것은 책임정치 이론에 비추어 무리가 아니라는 것이 미국인들의 사고방식인 것 같다.

연방검사장은 변호사의 자격을 가진 사람으로 법조경력이 상당한 자를 통상 임명하고 있으며 (법정연한은 없음), 검사도 역시 변호사시험에 합격한 사람 중에서 임명하고 달리 검사가 되는 길은 없다.

연방검사장이나 검사의 신분보장에 관하여는 우리나라에서와 같은 명문에 의한 법적 보장이 없고 이론상 임명권자가 언제든지 또는 어떠한 이유로써도 일방적으로 해직시킬 수 있게 되어 있다. 이는 미합중국 법률 제28호 제541조 및 제542조 (U.S.C. Title 28, Chapt.35,Sec.541~542)에 보면 대통령 또는 법무부장관은 언제든지 연방검사장이나 검사를 해직시킬 수 있다고 명백히 규정하고 있는 것이다.

검사는 통상 젊은 법조인들이 실무경험을 쌓기 위하여 잠시 입직하는 경향이 많고, 평생을 검사로서 입신을 하려는 소위 직업적 검사(Career Prosecutor) 지망자는 매우 희귀하다고 한다. 그들은 수년간의 경험을 얻고난 뒤 변호사개업을 하거나 Law Firm(합동법률사무소와 유사)에 들어가며, 또는 판사를 지망하거나 법률학교수가 되기도 한다.

District Attorney 즉 지방검사장의 경우는 이 자리가 보다 고위관직에로의 Stepping Stone이라고까지 일컬어질 만큼 거의 예외없이 주지사 또는 연방의원 등으로 데뷰를 하고 있어, 정치에 야심이 있는 법조인이면 으례 이러한 방법으로 정계에 진출하고 있다.

그렇기 때문에 미국 정치인들 중 주나 연방 할 것 없이 법조출신이 과반수이상을 차지하고 있는 것도 무리가 아니며, 법치주의가 이상적으로 실현되고 있는 이 나라에 있어서는 오히려 당연한 현상이라 할 수 있을 것이다.

나. 지방검찰

여기서 말하는 지방검찰이란 각 주 안에 있는 County즉 군단위로 설치된 District Attorneys Office를 의미한다.{{메사추세스 주에서는 1군에 하나의 District Attorneys Office가 있지 않고, 전주가 6개의 Judicial District로 분할되어 하나의 D.A.Office가 1개 이상의 군을 관할하고 있다.}}

지방검사장은 District Attorney라고 부르며 관할지역내의 연방검찰의 관할이 아닌 일체의 형사사건과 군관계 민사사건을 처리하며 군정부에 대한 법률고문역할도 하고 있다.

이 지방검사장은 알레스카 등의 몇개의 주를 제외하고는 거의 다 관내 유권자들의 선거에 의하여 선출되고 있다. 형사정의의 실현은 그 직무로 하는 검사장을 선거한다는 것은 적절치 못한 방법이라고 일부 논자들은 그 시정을 촉구하고 있다.

지방검사장의 선거에도 각 정당의 공천자가 입후보하는 것이 통례이고, 유권자들은 입후보자의 자질이나 법조경력등을 자세히 그리고 고루 알아볼 자료나 방법이 없기 때문에 정당의 추천 또는 개인적인 매력 등에 이끌려 투표를 하는 경향이 많아 법률적인 면의 능력보다도 정치적 수완이 좋은 사람이 당선되는 폐단이 없지도 않다고 한다.

어느 검사장은 취임하는 다음날부터 신문, T.V. 등 Mass Media를 이용하여 자신의 정치적 선전에 열중하고, Sensational한 사건은 자신이 직접 담당하여 뉴스의 초점이 되는 등 두드러지게 정치연습을 하는 사람도 있었다. 그들이 가장 많이 내세우는 자기선전 자료는 역시 Conviction Rate즉 기소범죄의 유죄확정율로서 관내 범죄진압 및 치안유지에 완벽을 기하고 있다는 것을 주장하는 근거로 삼고 있다. 전술한 바와 같이 자신이 유능하고 양심적인 검사장이라는 것을 평소 관내 유권자들에게 이미지를 심어 두었다가 적당한 시기에 가서 주, 연방의회 또는 주지사 등 선거에 출마하려는 것이다.

지방검사장은 자기가 필요로 하는 만큼의 검사 즉 Deputy District Attorney를 임명․채용하는데, 이들은 연방검사와 마찬가지로 지방검사장의 명을 받아 검찰업무를 취급하고 있으나, 법률상 소송행위가 일체 검사장명의로 이루어지고 검사는 보좌기관에 불과한 점은 연방검찰의 경우와 동일하며 이들의 자격요건이나 입직동기 등도 연방검찰의 경우와 대동소이하다.

뉴욕이나 로스엔젤러스, 시카고 등 대도시에는 차츰 평생을 직업으로서 검사를 택하려는 경향이 나타나고 있으나, Career prosecutor의 확보방안이 아직은 요원한 상태에 있는 것 같다. 대도시에서는 검사가 전직으로 근무하고 있으나, 적은 시골 지방에서는 지방검사장 혼자서 일하는 데가 있는가 하면, 검사들이 본업은 변호사를 하는 일방 부업(part-time)으로 검사에 임명되어 하루 몇 시간 동안만 나와서 검사직무를 수행하고 있는 데도 많다. 그들은 대개 변호사로서 수임하는 사건은 민사를 주로 하고 간혹 형사사건을 맡더라도 자기가 검사로서는 그 사건을 맡지 않고 회피하고 있어 별 말썽없이 직무를 수행할 수 있다고 한다.

이와 같이 검사가 Career profession으로 발전되지 못하는 첫째의 원인은 무엇보다도 박한 대우에 있는 것 같다. 지방검찰청의 예산은 검사장이 군서기 즉 County Clerk에게 요청하여 Board of Supervisors의 승인을 거쳐 할당되는데, 대개의 경우 충분한 예산이 되지 못하여 후한 봉급을 지급하지 못하고 있는 실정이다.{{미국의 최하급 행정단위인 County에는 군수라는 직책이 없고 제 행정은 County Clerk가 집행하며 중요사항은 Board of Supervisors에서 의결하고 Clerk의 행정집행을 지휘감독하고 있어, Board는 지방의회 겸 군수의 직능을 겸유하고 있는 것 같으며 County-Clerk도 선거제이다.}} 보스톤 시를 관할하는 에섹스군 지방검사장은 근 20년간 근속하는 노령의 검사장인데, 그의 연봉이 겨우 15,000불 정도에 불과하고 이는 뉴욕의 유명한 Law Firm의 초임 변호사의 연봉액과 비슷하다. 보수보다 오히려 명예가 강조되는 일면이 아직도 남아 있는 것을 엿볼 수 있다.

지방검사장은 법률상 모든 소송행위에 대하여 자신이 책임을 지고 또한 검사의 임면권을 보유하고 있으므로, 원칙적으로 검찰의 모든 사건결정에 관여하고 결재를 할 수 있으나 실무상 특히 중요한 사건 이외에는 각 검사에게 사건결정권을 위임하여 자신이 간섭을 하지 아니함으로써 검사가 의욕과 책임감을 가지고 직무를 수행할 수 있게 하고 있는데, 지나친 간섭은 오히려 검사의 창의력을 잃게 하고 직무의욕을 상실케 하기 때문에 이와 같은 권한위임을 하고 있다고 한다. 캘리포니아주의 Alameda군 지방검사장 로왈․젠슨씨{{Alameda County District Attroneys Office가 있는 Berkeley시와 Oakland시 등을 관할하고 있는 캘리포니아주에서는 가장 큰 지방검찰청의 하나이다.}}는 필자와 만났을 때 자신의 결재사건량을 물으니 전체사건의 약 90%는 담당검사가 단독 처결하고 있고, 나머지 약 10%의 사건 즉 중요사건에 한하여 자기가 관여를 하고 있다고 말했다. 물론 차장 또는 부장급의 검사에 의한 감독방법이 있기는 하나, 담당검사의 의견을 존중하고 있는 데는 변함이 없는 것 같다.

다음에 주법무장관 즉 State Attorney General과 지방검사장과의 관계를 보면, 대부분의 주에서 법률상 주법무장관의 지방검사장에 대한 감독권을 인정하고 있고, 지방검사장이 무능, 독직, 부패 등 이유로 그 직무를 감당키 어려울 때는 장관은 주법무부 소속검사로 하여금 그 직무를 대행케 할 수 있고, 지방검사장을 소추할 수도 있게 되어 있다. 이러한 법률상 감독권에 관하여는 메사추세스주 법무장관이 가장 강력한 권한을 보유하고 있으나, 실제로 이 권한을 행사하는 사례는 극히 드물다고 한다. 다시 말하면 그토록 심히 정궤를 벗어난 지방검사장이 없었다는 말이 될지도 모른다. 미시건주 디트로이트시의 어느 검사의 말에 의하면, 미시건주정부 법무장관이 몇년 전에 자기 밑에 있는 주검사를 디트로이트시에 보내서 당시 말썽이 나고 있던 밀매음과 마약사범에 관해서 직접 수사를 시켜 소추케 한 일이 있었다고 한다. 이것은 당시 디트로이트검찰 및 경찰이 부패하여 이 범죄단속 직무를 유기한다는 비난이 많아서 취해진 조치였는데, 주검사가 많은 흑인정보원을 투입 맹활약을 하였으나, 기소된 모든 사건이 증거불충분으로 무죄가 되고 말았다. 이는 주검사가 디트로이트 지방실정을 잘 몰랐고, 그래서 그가 사용한 정보원들의 협력이 충실한 것이 못되었기 때문에 실패한 것이라는 결론에 도달하여, 주법무부에서는 다시 이와 같이 지방사건에 관여를 아니하게 되었다는 것이다. 다른 주에서도 지방사건에 개입하지 아니하는 주요한 이유로써 형사소추 업무는 본질적으로 그 지방의 고유한 문제이므로, 지방실정을 잘 알고 있는 지방검사장이 사건을 다룸이 타당하다는데 있다고 한다.

그러나 주법무장관이 주검사를 지방에 파견하여 특정사건의 공소를 유지수행케 하는 사례가 간혹 있다고 하는데, 이는 예외없이 지방검사장의 협조요청에 의거 실행되고 있는 것이며, 지방검사장은 자신이 특정사건에 관하여 이해관계가 있거나 취임전에 일시 수임했던 사건 등을 이유로 이러한 요청을 하게 된다고 한다. 이러한 관계는 감독이 아닌 대등한 기관끼리의 협조관계라 볼 수 밖에 없는 것이다.

주법무장관의 법률상 감독권이 유명무실한 것임은 다음의 예를 보아도 알 수 있을 것이다. 즉 어느 지방검찰이 특정사건을 부당하게 처리하고 있다는 정보 또는 진정서가 주법무장관에게 제출되면 그는 가만히 앉아서 정중한 문장으로 인쇄된 양식에 의거 귀청사건에 관하여 별첨과 같은 정보(내지는 진정)가 있어 보내오니 귀하의 결정에 참고하시기 바랍니다.라는 매우 무력하고 무성의한 공문 한장 띄우고 마는 것이 실정이라고 한다. 이는 지방자치제도가 극도로 발달된 미국이기 때문에, 지방의 일은 지방 자체 내에서 결정해야 되며, 주나 연방정부가 간섭해서는 아니된다는 불문률적 정치관례에 따르는 한낱 의례적인 조치라 할 것이나, 검찰제도 개혁론자들은 주법무장관에게 강력한 감독권을 주어 지방검사장도 임면하고 그들의 직무수행을 통제해야 된다고 주장하고 있다.

지방검사장은 선거에 의해서 선임된 공무원이므로 형사소추를 당하는 일이 없는 한 임기동안{{District Attorney의 임기는 대개 4년이나 3년인 곳도 있다.}}재임할 수 있다.

검사들은 지방검사장이 개인적으로 채용하는 것이므로, 언제든지 해직시킬 수 있으나 양자간의 취업계약의 조건에 따라야 됨은 다른 직업에 있어서와 마찬가지이다.

그러나 비록 법적 신분보장이 안되어 있다 해도 별 말썽없이 제도가 운영되고 있는 것은 법조인이 희소가치가 있어, 부당한 인사운영을 하면 자퇴할 뿐 아니라 검사지망자가 없어지기 때문이라 할 수 있으며, 또한 모든 제도운영이 건전한 양식에 따라 이루어지고 있기 때문이라 할 것이다. 연방 또는 지방검사장의 사회적 지위는 판사와 대등한 것으로 인정되고 있으나, 일반 검사의 지위는 이보다 떨어지는데, 이는 바로 이들의 법조경력의 장단에 비례하는 것으로 볼 수 있을 것이다.

3. 검사들의 직무

이상에서 본 바와 같이 동일한 지역에 대하여 두개의 검찰 즉 연방검찰과 지방검찰이 각기 관할권을 가지고 있기 때문에, 동일사건에 관하여 관할권경합이 생기는 사례가 없지 않다.

소위 연방범죄(Federal Crime) 즉 관세사범․출입국관리사범․국가안전에 관한 범죄 등을 위시하여 2개주 이상이 범죄지이거나 주간통신 또는 운송수단 등을 이용한 범죄 그리고 우편을 이용한 사기죄 등은 연방수사국(F.B.I), 연방마약국(F.B.N.D.D), 세관, 우편검사관(Postal Inspector)등이 수사하여 연방검찰로 넘기고 있고 그 외의 일체 범죄는 지방 경찰이 수사하여 지방검찰에 송치하고 있다.

1970년에 공포․시행된 1970년 조직범죄단속법(Organized Crime Control Act of 1970)에 의하면 조직범죄 즉 Mafia단 등 직업적인 범죄단체의 범죄나 이와 관련된 범죄는 연방범죄로 규정하였고, 이에 관련된 지방공무원들의 독직사건까지도 새로이 연방범죄로 만들어 강력하고 통일적인 단속을 시도하고 있다.{{1970년 조직범죄단속법에서 조직범죄집단으로부터 뇌물수수 등 범행을 하는 지방공무원들까지 연방의 관할로 결정한 것은 지방정계가 심하면 조직범죄집단에 의해 지배되고 있거나, 그렇지 않더라도 매수되어 그들의 범죄수사에 무력화되어 있는 저간의 아픈 경험을 살려서 후술하는 특별수사반(Strike Force)에 의한 강력한 단속을 가능케 하기 위한 입법인 것 같다.}}

연방 및 지방검사가 수행하는 주요직무의 내용은 관내에서 발생하는 각종 범죄에 대한 공소권행사여부 결정과 민사소송에서 국가 또는 지방자치단체를 대표하고 다른 정부기관에 대한 법률자문 및 법률로 정한 특정사건의 수사 그리고 개별사건을 통한 사법경찰에 대한 법률적 교양실시 등이다.

형사사건 처리과정에서의 검사의 구체적 관여도를 살펴보면 다음과 같다.

구속영장의 발부가 경찰관이 검사를 거쳐 판사의 서명을 받아 이루어지고 있는 점은 우리나라와 비슷하나, 우리나라에서와 같이 검사가 전단적 직권으로써 결정 하달하는 것이 아니고, 검사는 구속을 필요로 하는 자료에 대한 법률적용 및 증거에 대한 판단을 내려 만약 증거가 불충분하면 담당경찰관에게 영장신청을 철회하도록 권유하고 설득하여 수사경찰관이 자진 포기하도록 하고 있는 것이 이들의 실무적 처리방법이다.

다음에는 예비심문절차(Preliminary hearing)에 있어서 검사는 예심판사 앞에서 피의자에 대한 소추수속을 계속 진행시킴이 타당하다고 주장하고, 이에 관한 증거들을 제시하는 직무를 행하는데 이를 Discovery Process라 한다.

세번째는 사건이 중대한 경우에는 피의자 또는 검사의 요청에 의거 그 사건의 기소여부를 결정짓기 위하여 소위 대배심(Grand Jury)에 회부되는데, 이때 검사는 24명의 대배심원들을 소집하여 그들 앞에 검찰측 증거를 제시하고 그들을 설득시켜, 이른바 기소결정(True Bill)을 받아내는 것이며 이때 기소함에 충분한 증거가 없거나 소추가치가 없다고 배심원이 판단하면, 이른바 Bill of Ignoramus즉 불기소처분에 해당하는 결정을 내린다. 그런데 이러한 대배심의 불기소결정이 부당하다고 판단될 때에는 검사는 또 다른 대배심원을 소집하여 전회와 다른 결정 즉 기소결정을 얻어내는 일이 실무상 가끔 있다.{{Northern California District의 U.S.Attorney였던 Cecil Poole(※ 이 분은 그뒤 그 직을 사임하고 Berkeley에 있는 캘리포니아대학 법률학 교수로 있다)씨는 1969년도에 Berkeley시에서 일어난 소위 People's Park 소요사건에서 민권법을 위반한 12명의 보안관보(Deputy Sheriff)들을 첫번째 대배심에서 불기소처분키로 결정했는데, 이는 지방민의 감정이 보수적이어서 히피족과 과격파청년들의 난동에 보안관보들이 좀 지나친 단속을 했기로서니 이들을 형사소추할 수 없다는 지방정계의 압력에 의한 결정이었다. Poole씨는 이러한 지방정계의 부당한 압력에 굴하지 아니하고, 재차 다른 대배심을 소집하여 결국 기소결정을 얻어내고야 말았는데, 보수적인 그 지방정치인들과 보안관(군을 관할하는 경찰서장격)의 맹렬한 공개비난을 받는 등 하여 한때 요란한 뉴스거리가 된 바 있다.}}

대배심은 서상한 바와 같이 검사의 의도대로 조종이 되고 있는 것이 실정이며, 배심원의 자격요건을 보면 운전면허증{{미국에서는 운전면허증이 우리나라의 주민등록증과 유사한 사회적 기능을 갖고 있는데 사람의 신분을 확인할 때에도 이용되고 있는 문서이다.}}을 소지한 일반시민들로 되어 있어 이들은 법률적인 소양도 없고, 교육수준도 검사보다 낮기 때문에 실질적으로 검사의 지배적 역할이 가능한 것 같다.

대배심의 기소장 소위 Indictment에는 해당 검사장의 확인서명이 있어야 하는데, 검사장은 서명을 아니함으로써 대배심의 기소결정을 사실상 무효화시킬 수 있다. 사건이 일단 기소된 후에도 공소취소하는 것은 검사의 재량이며, 판사가 연방검사에게 기소장의 서명을 강요한 U.S.v.Cox 사건(1965){{이 사건은 미연방 제5공소법원(5th Circuit Court)판결인데 사건개요는 대략 다음과 같다. 미시시피주 연방법원 판사가 민권법사건(Civil Right Dispute)에 있어서 투표등록계원이 두 사람의 흑인에게 투표용지 지급을 거부했다고 동 흑인들이 법정에 나와서 증언한 바 있었는데, 판사는 이것이 흑인들의 위증이라고 결론짓고, 그 흑인들을 대배심에 회부하여 기소결정까지 내려졌다. 그러나 연방검사장은 법무장관의 지시에 따라 이 사건의 정치 문제화를 방지하기 위해서였는지 기소장서명을 거부하였다. 판사는 부득이 검사장에게 정식으로 기소장에 서명할 것을 명령하였으나, 끝내 불응하므로 동 검사장을 법정모욕죄로 처벌을 했고, 검사장은 이에 불복 항소를 제기했던 것이다.(342 F 2d 167)}}에 있어서 상급법원은 범죄를 소추하고 아니하고는 전혀 국가를 대표하는 연방검사장의 전권이며 재량에 속하는 사항이므로 법원이 이를 강제할 수는 없는 것이다고 판결하여 법원의 대검찰감독권 행사에 제동을 걸었던 것이다.

연방검사장은 적법하게 국가를 대표하는 동안은 그의 결정이 최종적인 것이 될 것이나, 만약 그가 연방법무부장관의 명령에 불복하여 특정사건을 기소하거나 불기소처분할 수 없다. 그것은 법무부장관이 연방검사보다 더 상위의 국가대표자격을 가졌을 뿐 아니라 양자는 상명하복의 관계에 있기 때문이다.

여기서 한가지 특수한 검찰활동을 소개하면, 연방법무부장관 직속으로 특별수사반격인 Strike Force가 1968년에 창설하여 뉴욕, 시카고, 로스앤젤레스시 등 이른바 조직범죄단체가 있는 지역 17개 주요도시에 각 수사반을 두고, 주로 마피아(Mafia)단의 조직적 범죄활동을 내사하고 정보수집 및 수사를 벌려 증거가 포착되면 직접 또는 연방검찰에 넘겨 소추하는 등 고질적인 조직범죄에 대한 집중적이며 효과적인 공격을 가하고 있다. 이 Strike Force의 조직을 보면, 법무성 형사국 조직범죄과(Organized Crime & Racketeering Section)를 정점으로 하고 1970년 4월경부터 4개처를 증설하여, 21개 주요도시에 지역별 수사본부를 설치하고 있고, 그 수사본부의 조직을 보면 법무성 소속검사가 책임자가 되고, 그 밑에 연방 및 지방의 각급검찰 및 수사기관에서 1명 내지 수명의 요원을 차출하여 구성하고 있는데, 이들은 책임자인 법무성검사의 지휘 아래 직접 수사활동도 하나 주로 정보수집과 자기소속기관과의 연락업무를 담당하고 있으며 필요하면 연방수사국 또는 마약국 지방경찰로 하여금 수사케 하고 소추는 전술한 대로 특수반검사가 직접 수행할 때도 있고, 지방검사로 하여금 담당케 하는 일도 있는데, 하여튼 미국에서는 일찍이 없었던 통합된 형태의 강력한 수사기관으로 눈부신 활약을 하고 있으며, 따라서 정부나 국민들이 이 특별수사본부에 걸고 있는 기대 또한 자못 큰 바 있다.

이러한 강력하고 능률적인 수사기관의 존재가 절실히 요청된 것도 마피아단의 철혈적인 조직과 능소능대한 범죄활동을 통상의 수사 및 검찰기관으로서는 도저히 당해 낼 도리가 없다는 결론 끝에 발족을 본 것이라고 한다.{{Strike Force가 설치된 지역에서는 연방검찰과 Strike Force간에 관할권을 둘러싸고 초기에는 다소 불협화음이 있었는데, 1970년도 밋첼법무장관은 조직범죄에 관하여는 사물관할을 일차적으로 Strike Force가 가지고 연방검찰은 동 수사 및 소추활동에 협조하도록 관할권조정 훈령을 내려 이 문제를 해결하였다. Strike Force는 기타 연방범죄에 대하여는 물론 관할권을 갖지 아니한다.}}

세상에 알려지지 아니한 마피아단의 놀라운 비밀조직과 범죄수법으로 사회 각 계층에 합법수단으로 침투한 다음, 그 합법의 그늘 밑에서 조직적인 범행을 할 뿐만 아니라 그 지방의 정치인․판사․검사․경찰간부 등 요로인사들을 거의 매수하여 매월 정기적인 급여가 지급되고 있으므로, 자연 이들의 단속적 활동이 둔화될 수밖에 없기 때문에 속말로 땅짚고 헤엄치기로 안전한 보호(?)아래 범행을 하고 있다는 것이다.{{Mafia란 이태리 남단에 있는 시실리도에 기원을 가진 세계에 유례없는 극악한 범죄집단으로서 구성원중 핵심 멤버는 시실리도 출신들이며, 이들은 이 조직을 cosa nostra라고 부르고 있는데 이는 우리 가족이라는 이태리 말이다. 1966년 뉴욕의 한 Mafia단에 소속한 Valach란 자가 구속되어 그의 입에서 처음으로 이 cosa nostra란 말이 세상에 공개되었고, 여태까지 알려지지 아니한 Mafia에 관한 놀라운 사실들이 이 사람의 입을 통하여 폭로되었는데 그는 지금 엄중한 경계속의 교도소 안에서 특별보호하에 복형하고 있다. Mafia단원이 언제 죄수를 가장 교도소에 잠입하여 조직을 배신한 그를 살해할지 몰라 형무당국도 항상 긴장속에 싸여 있다고 한다. Mafia의 계율에 의하면 배신자는 반드시 죽인다. 따라서 Valach가 장차 형기를 마치고 출감하면 2시간내에 시체로 변할 것이라고 미국사람들은 믿고 있을 정도이다.}} 이들의 수입원천은 도박․밀매음․마약․고리대금업(Loan Sharking)․유흥업․요식업 심지어는 자동판매기(Vending Machine) 영업에까지 미치고 있으며,이들이 선량한 사업가들을 쫓아내고 자기들이 수익성이 높은 사업을 독점하는 방법은 생명을 위협하는 협박을 하여 타지방으로 자진하여 떠나도록 하고, 만약 말을 듣지 아니하면 예외없이 살해되기 때문에 벌써 Mafia단에서 손을 뻗치면 생명을 보존하기 위하여 눈물을 머금고 사업을 내놓는다고 한다. 연이면 사업체로부터 상당액의 월례금을 뜯어내는 방법도 쓰고 있다. 이제는 이들 Mafia단은 거리에서 싸움질 하는 등 유치한 범행은 지양하고, 자기네 자손들을 법학․경영학 등 고등학문을 수학케 하여 거대해 지는 자기판도를 초현대적인 경영기술과 법률지식으로 보호하고 보다 교묘한 탈법적인 이윤추구 활동을 하고 있어 쉽사리 뿌리 뽑아지지 않는 암적인 존재가 되고 있다.{{어떤 미국인은 이 Mafia공포를 어느땐가는 전미국이 Mafia가 지배하는 나라가 될지도 모른다고 말하고 있었다. 요즈음 미국서 Mafia하면 이태리계 미국인을 연상하기 때문에, 이들의 집단적 항의를 받아 밋첼법무장관은 정식으로 F.B.I연방검찰 등 전예하기관에 Mafia또는 cosa nostra라는 호칭을 사용하지 않도록 지시한 일까지 있었다.}}

4. 검사의 재량권

가. 소추여부에 관한 재량권(Charging Discretion)

많은 피의자들이 유죄증거가 있음에도 불구하고 전혀 소추되지 않거나 보다 경한 죄목(a less serious offense)으로 기소되는 이른바 기소편의주의원칙은 미국에서 더욱 활발히 활용되고 있는 것 같다. 물론 이러한 형사범죄의 소추여부에 관한 결정은 관할검사의 재량에 속하며, 검사는 그 지역사회의 공공복리와 피해자의 감정 또는 공중의 관심도 혹은 업무량의 과다 등에 따라 다소 제약을 받으나, 대개의 경우 매우 폭넓은 재량권을 행사하고 있는 것이다.

검사의 본연의 직무가 주로 관내의 범죄진압에 있으므로 특정인이 그 지역사회의 이익에 배치되지 아니하고, 피해자의 감정이 해소되었으며 장차 재범의 우려가 없다고 판단될 경우에는 그 소추를 유예하는 것이다. 우리나라에서와 같이 검사가 형사소추를 통하여 사회정의를 구현한다는 식의 거창한 사명감보다, 오히려 그 지역사회의 법적 평온을 유지한다는 책임감으로 사건을 처리하고 있으므로 아무리 중대한 사건이라도 피해자와 원만화해되어 감정이 누그러지면 소추를 아니하는 사례가 실무상 압도적으로 많을 뿐 아니라 검찰의 예산부족 및 업무량의 과다로 인하여 소추를 포기하는 이른바 행정적 이유에 기인한 불기소처분도 적지 않은 것이 현실인 것 같다.

일반적 인상이 미국검사의 소추권행사는 검사개인에 의해 마음대로 전행되고 있어 그 통제가 다소 요청되고 있다는 점이다. 법원이 기소명령을 내림으로써 검사의 재량권을 규제하기도 하는 것 같으나, 특정사건을 소추하는 여부는 관할검사가 연방 또는 그 지역사회의 형사정책적 고려에 따라 결정할 문제이지, 법원이 관여할 문제가 아니라고 한 서상한 Cox 사건은 소추권행사에 관한 검사의 재량권의 범위를 선언한 것으로 의의가 깊다 할 것이다.

검사도 인간인 이상 너무 폭넓은 재량권을 가지면 남용하기 쉬우므로 대내적으로 이를 적절히 규제할 수 있는 준칙 또는 기준제정이 필요할 것 같은데, 연방, 지방 할 것 없이 성문화된 준칙 등은 없고, 다만 검사 각자의 건전한 양식에 따라 구체적 사건처리에 있어서 재량권을 행사하고 있는 것이 실무상의 관행이 되어 있는 것 같다. 그러면 다음에 미국검사들이 어떠한 경우에 소위 기소유예처분을 하고 있는가를 보기로 한다.

일반적으로 연령․전과유무․개전의 정 등이 기준이 되는 것은 우리나라와 같으나, 특정사건을 소추하여 어떠한 사회적 목적을 달성할 수 있느냐를 고려함으로써 실정법상 범죄로 규정되고 또한 그 형벌이 엄하게 되었다고 해서 무조건 형식적으로 소추권을 행사하지만은 아니한 것 같다. 예를 들면 유기죄사건에 있어서는 법률의 입법취지가 부양책임있는 자가 피부양자를 잘 보호 부양하도록 함에 있고 처벌은 예외적 내지는 최후수단으로서 있는 것이므로 피의자에게 부양책임을 성실히 이행하도록 설득하고, 또한 동인이 그 책임을 다할 것을 다짐하면 처벌하지 아니하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 같은 논리로 부정수표사건(Bad Check)이나 횡령사건 등 특정인에게 경제적 또는 재산상 손실을 초래하게 한 사안에 있어서는 그 경제적 또는 재산상 피해가 회복되면 굳이 행위자를 처벌할 것이 아니라 그로써 그 사건은 종결함이 타당하다고 하는 것이 이런 유형의 사건처리에 있어서 형사정책적 기준(Criteria)이 되고 있다.

1) 피해자의 의사

서상한 바와 같이 미국의 검사들은 피해자의 의사를 사건의 종국결정에 있어서 우리 나라에서 보다 훨씬 더 존중하여 반영시키고 있는 것 같다. 물론 피해자가 가해자의 소추 또는 처벌을 강하게 요구하는 경우에도 증거의 불충분과 공익(Community Interest)에 반하는 경우에는 피해자의 의사에 불구하고 불기소처분할 수 있으나, 피해자가 소추를 원하지 아니하는 경우에는 대부분 그 의사에 따르고 있는 것이다. 이것은 실정법이 우리의 친고죄와 같이 피해자의 의사를 소추요건으로 규정하고 있지 아니함에도 불구하고 사건결정의 주요기준이 되고 있는 것이다.

이렇게 피해자의 의사를 과도하리만큼(?) 존중하는 이유는, 첫째 서상한 바와 같이 당사자간에 이미 화해가 되어 법적 평온이 회복되었는데 굳이 평지풍파로 처벌을 하여 한번 회복된 법적 안정을 깨뜨림은 사회적 또는 형사정책적으로 보아 타당하지 않다는 것이며, 둘째, 피해자가 감정이 풀어져 장차 그의 의사에 반하여 사건을 소추했을 때 그의 협력을 받기 어려워 결국 공소유지에 지장이 있을 우려가 있기 때문인 것 같다.

미국에서는 흑인 상호간의 폭행․상해 등 사건은 경중을 막론하고 대부분이 소추되지 아니하고 끝나는 것이 통례로 되어 있는데, 이런 사건의 대부분은 경찰관이 검사에게 사건을 송치하지 아니하고 끝내는 경우인데, 현장에서 경찰관이 쌍방의 말을 듣고 입건하지 아니하고 놔주는 경우와 연행을 하더라도 영장을 청구하지 않는 방법으로 사건을 종결짓고 있다. 이것은 흑인들이 일반적으로 같은 흑인인 가해자를 적극적으로 소추하려 들지 않기 때문에 경찰이 미온적으로 취급하게 되는 것 같은데, 후랭크․밀러씨의 견해에 의하면{{Frank W. Miller, Prosecution, p. 175-176 참조.}} 흑인 상호간의 사건에 있어서는 문화적으로 열등한 집단인 흑인사회에 속하는 피해자가 증언대에 서기를 꺼려하는 점과 또한 피해자가 흑인이라는 사실 때문에 관계수사관들이 소추에 적극성이 없는 것 같다.는 것인 바, 그들이 법정에서의 증언을 꺼리는 이유는 흑인들은 통상 백인경찰들에 의해서 충분히 보호되고 있지 못할 뿐 아니라, 오히려 백인경찰을 박해자로 생각하고 있기 때문에 가해자로부터 있을지도 모를 보복 등 후환을 두려워한 나머지 소추를 포기하는 것으로 보이며, 이러한 현상의 저변에는 흑인의 대결의식과 백인지배체제에 대한 불신 내지는 반항심이 잠재해 있는 것으로 추단된다.

그것은 백인간의 사건에 있어서는 피해자가 더 소추에 적극적이며 경찰들도 보다 활발히 움직이고 있는 것으로도 반증된다 할 것이다.

검사는 증거가 충분한 사건에 있어서도 소추가 사회적으로 타당하지 아니하거나 소망스럽지 아니할 때 또는 배심원들로부터 유죄평결을 받아 내기 어렵다고 판단이 될 때에는 피해자를 설득하여 고소를 취소하게 하거나 처벌의사표시를 철회하도록 하는 것이 실무상 관례적인 것 같다.

미성년자 간음사건(Statutory Rape)에 있어서 검사는 피해자나 그의 부모들에게 처벌의사의 철회를 종용하는 일이 많이 있는데, 이는 피해자가 미성년으로서 법정에 나타나서 증언을 하게 되므로 인해서 생기는 피해자의 불이익을 고려함과 동시에, 배심원들로부터 이런 사건의 피해자인 소녀들 자신이 즐겨 자의로 간음에 응했기 때문에 부도덕한 자라는 비난을 받기 쉽고, 따라서 가해자에 대한 유죄평결을 받기가 어려워진다는 점을 고려하여 소추를 꺼리고 있는 것 같다.

2) 소송비용

미국의 법집행기관들은 서상한 바와 같이 군소잡다하게 병립하고 있어 그 집행예산의 규모도 대개는 영세한 것이어서, 소송비용이 피해액을 상회하는 사건에 있어서는 피해자가 그 비용을 충당하고 법집행을 요청하지 않는 한 소추를 포기하는 사례가 많은데 그 전형적인 예로써 소액부정수표사건의 피의자가 타주에 거주하고 있어서 그를 범인인도(Extradition)절차를 취하여 데리고 오면 시일도 많이 걸릴 뿐 아니라 범인호송비용이 부정수표피해액을 초과하게 되는 경우에는 그 피의자에 대한 소추를 포기하고 사건을 종결지워 버린다.{{Frank W. Miller, Prosecution, p. 180f. 참조.}}

소송비용절감 또는 소송경제라는 견지에서 후술하는 소위 소답협상(Plea-bargaining)도 큰 역할을 하고 있다. 즉 폭주하는 사건을 일일이 기소하다가는 주어진 한정된 예산으로 파탄이 나고 말 것이니, 이와 같은 제도적 기능장애를 방지하기 위하여서는 많은 양의 사건을 기소유예하거나 보다 경죄로 기소하는 조건으로 유죄시인을 받음으로써 정상적인 사법운영을 도모하자는 것이다.

3) 법집행기관의 공신력

법집행기관 또는 공공기관의 공신력이 손상될 우려가 있거나 공중의 지지를 잃을 염려가 있는 때에도 소추를 포기하고 있다. 즉 호텔방 안에서 섹스(sex)파티를 벌린 청년남녀들 중에 현직 경찰관이 끼어 있어 만약 그가 체포되어 기소되는 경우 경찰이 입게 될 공신력과 사회적 존경심의 상실로 인한 손실을 고려하여 이 사건을 불기소처분하고 당해 경찰관은 대내적으로 징계처분하도록 한 사건처리의 실례가 있는가 하면, 그 지방에서 명망이 있는 권투선수가 주류불법소지죄로 체포되었을 때 검사는 그 피의자의 인기를 고려하여 소추를 포기했는데, 만약 그를 기소하게 되면 그 지방의 여론이 검찰권을 남용한다고 비난할 것을 고려한 나머지 그와 같이 결정한 것이다.

4) 피의자의 불이익

피의자에게 현저히 부당한 불이익을 줄 염려가 있을 때에도 소추를 포기한다. 즉 가정을 가지고 건실한 직장을 가진 사람이 일시적 실수로 공연주취, 교통법규위반 등 경미한 범법을 한 경우, 만약 그들을 기소했을 때 사회적으로 그 사람이 받게 될 불명예 등 여러 가지 불이익이 예상되는 것이므로 이러한 때에는 소추를 하지 않는데, 이것은 매우 차원높은 형사정책적 배려라 아니할 수 없다.

범죄를 하면 기계적으로 소추하고 그로 인하여 피의자가 입은 여러 가지 개인적 손실에 대하여는 고려를 하지 아니하는 제도운영은 현명한 형사정책이 아니라 할 것이다.

법정형이 피의자의 범행 정도에 비하여 매우 중형일 경우 죄와 벌의 균형이 맞지 아니하므로 엄격한 법대로의 처벌을 하게 되면 피의자가 입을 불공평한 결과를 피하기 위해서도 소추를 경죄로 바꾸거나 기소를 하지 아니할 때도 있다.

소년에 대한 특별보호처분제도와 주법률이 아닌 지방자치단체의 조례를 적용하여 처벌하는 경우도 이에 해당되는데, 소년에 대하여는 연령제한이 각 주에 따라 다르고 택사스주에서는 소년을 16세 미만, 소녀는 18세 미만으로 제한하고 있고 검사는 그 소년이 교정 가능한지 여부를 판단하여 결정할 전권이 부여되어 있으며, 실무상 검사는 소년의 체구가 성인과 다름없이 크고 어른스러워 보이면 비록 연령은 소년이라 할지라도 일반형사절차에 돌리는 경향이 많다는 것이다.

전과자의 낙인이 찍히면 취직 등 사회적 진출에 지장이 많다는 점을 고려하여 소년은 거개 이 특별절차로 돌리고 있다. 그리고 자치단체의 조례에 의한 처벌은 벌과금처분인데, 이것은 일개의 행위가 주법과 자치단체의 조례에 동시에 저촉되는 경우인데 자치단체의 재정적 수입을 올리기 위한 동기가 더 강조되어 있어 형사정책적으로는 타당하지 못하다는 비난도 없지 않다.

5) 감호처분

형벌이 아닌 감호조치로써 형벌적 효과를 거둘 수 있을 때는 구태여 소추하지 아니한다.

최근 실무관례를 보면 정신이상피의자의 민사적인 감호(Civil Commitment){{미국의 각 주 특히 캔사스, 미시건, 위스콘신주 등에서는 법으로 정신이상피의자에 대한 감호처분을 규정하고 있다.}}소위 성도착자에 대한 형사처분의 일종으로 행하는 감호조치(Criminal Commitment){{성도착자에 대한 형사처분에 대신하는 감호처분은 각 주마다 그 규정 내용을 달리하고 있기는 하나 공통된 점은 형법아래서 형의 선고를 받는 피의자로서보다 훨씬 더 범법자의 교정이란 면을 강조하고 있으며, 그러한 점에서 볼 때 이 법은 성질상 형벌법규가 아니라 할 것이며, 법취지도 단지 성도착자로부터 일반부녀들을 보호하자는데 있는 것이라고 생각된다.}} 또는 보석이나 가석방 중에 있는 자가 새로운 범행을 하여 체포되었을 때 새로 범한 죄에 대하여 입건하지 아니하고 보석 또는 가석방결정을 취소하는 경우, 또는 범법자를 타관할에 이송하는 등 방법을 유효적절히 이용하여 가능한 한 협의의 형사처분을 하지 아니하려고 한다. 이것은 결국 형사정책적 견지에서 볼 때 서상한 범죄에 대하여는 범인을 교화시키고 재범을 방지하기 위하여는 이와 같은 형벌아닌 처분이 보다 효율적이기 때문일 것이다.

6) 민사적 제재

민사적인 제재가 더 효과적인 형사정책으로 판단될 때에는 형사소추를 하지 아니한다. 즉 도박․매음행위 또는 불법주류제조 및 판매 등 범죄에 대하여는 형사처분을 하느니보다 재범의 효과적인 방지책으로써 법원으로부터 범행에 공용된 특정장소에의 출입금지나 범행에 공용된 차량 등의 압류 또는 주류판매허가취소 등의 명령을 법원으로부터 얻어내는데, 이것은 범인들의 범행을 되풀이 할 재정적 뒷받침을 잃게 하는 것으로서 이러한 유형의 범죄 단속방법으로서는 형벌보다 더욱 효과적인 대책이라 할 것이다.

7) 범인의 협력

범인이 장차 더 큰 범죄자의 체포 또는 조직범죄의 수사에 협조할 것을 서약한 때는 그에 대한 소추를 유예 또는 포기하는 경우가 있다. 즉 도박․밀매음 특히 마약법위반사건의 수사에 있어서는 정보원의 투입 등 방법에 의하지 아니하면 증거확보가 지난하기 때문에 경미한 범죄로 체포된 자를 기소유예해 주고, 그를 그가 속하는 범죄집단 또는 보다 거물급 범인을 체포하는 데 정보원 또는 수사보조원으로 이용하고 있는 것이다. 이 방법은 이러한 범죄수사에서는 관례적으로 인정되고 있는 것으로서, 주로 Mafia 등 조직범죄의 수사에 많이 활용하고 있는데 이들이 불리한 증언을 하게 되므로 조직범죄단의 두목은 이들이 법정에 나타나기 전에 살해를 기도하는 일이 많아, 그 신변보호에 상당히 부심하는 사례가 있으며, 심한 경우에는 교도소의 중감방안에 넣어 공판 때까지 잠시 보호하는 수도 있다.

나. 검사의 재량권에 대한 규제

검사의 재량권은 본질적으로 형사정책적 고려에서 인정되는 것이지만, 검사의 높은 인격과 직업적 양식에 대한 신뢰에 그 윤리적 기초를 두고 있는 것이다.

검사는 증거가 충분하여도 사회적 또는 형사정책적 요청에 따라 소추를 아니할 수도 있는 강대한 권한을 가진 공무원으로서, 자칫하면 이와 같은 직권을 남용하거나 공익을 가장한 독직의 유혹에 빠져들게 되므로 미국에서도 역시 이와 같은 검사의 폭넓은 재량권을 규제하는 제도적 장치를 마련하고 있는 것이다. 즉 이 나라의 검사들 중에는 도박사나 타락한 목사와도 같이 부패했거나 현저히 무능력하거나 보통 이상으로 태만한 사람이 있으며, 결과적으로 어떤 사건결정들은 그러한 부패․무능력․태만 등의 반영에 불과한 경우도 없지 않은 것이다.

그러나 일반적으로 볼 때 미국사람들은 공중의 신뢰를 받고 있는 공직자는 사건의 당사자들보다 더 공정하고 올바른 결정을 내린다고 믿고 있기 때문에, 규제제도도 그다지 엄격한 것은 아니며 이러한 경향은 검사의 재량권문제를 다루는 하급 또는 상급법원의 태도에서 엿볼 수 있는 것인데, 이는 상호신뢰에 뿌리박은 미국사회의 밝은 한 단면이라 볼 수 있다.

정치적 규제로서는 주검찰의 경우 지방검사장은 일정한 임기에 의한 선거제도이기 때문에 사건결정에 있어서 항상 유권자를 의식하지 않을 수 없는 것이므로, 그 지역사회의 공익이 무엇인가를 잘 판단하여 결정을 해야 되며 때로는 정의의 구현보다 다수유권자의 의사를 존중하게 되는 아이러니도 없지 않은 것이 미국 검찰제도의 단점이기도 하다.{{미국남부에서는 흑백문제에 있어서 백인의 흑인에 대한 차별감정이 격하기 때문에 그 지방의 판사 검사들은 그와 같은 다수 백인들의 비위에 영합하여 사건을 처리하는 사례가 적지 않다고 한다.}}

1) 법적 규제(Legal Control)

법적 규제에는 직접적인 것과 간접적인 것이 있다.

직접적 규제는 특정사건의 불기소결정에 대하여 그것을 뒤엎는 법원의 기소명령(Mandamus to compel prosecution)이 이에 속하고 공직으로부터의 추방이 간접적 규제에 속한다.

가) 간접적 규제

공직으로부터의 추방의 유형에는 변호사 회원자격의 박탈{{미국에서는 모든 법조인이 변호사회 회원자격을 가져야 되므로, 이 자격을 박탈당하면 판․검사 또는 변호사로서 직무를 수행할 수가 없게 된다.}} (Disbarment) 또는 자격정지 등이 포함되며, 독직 등 부정 또는 기타 범법행위를 하여 형사소추를 당하는 경우가 있는데 종국적으로는 추방의 소(Ouster Suit){{Ouster Suit이란 일종의 탄핵재판과 같은 것이다.}}나 권한개시영장(Quo warranto){{공직, 특권 또는 다른 권리를 보유하거나 행사한 자 또는 불법하게 그러한 권한을 보유하는 자에 대하여 어떠한 권한에 의해서그 공직 또는 특권 등을 보유하는가를 증명하라고 명하는 영장을 말하며 이 영장에 기한 기소를 의미하기도 한다.}}등에 의하며, 다른 방법에 의하지 않고 직접 검사를 공직에서 제거시킬 수도 있는 것이다.

그러나 실제로는 검사에 대한 소추란 거의 없는 일이나 각주에서는 주헌법 또는 특별법으로 검사를 포함한 공직자들을 주지사가 무능력․태만․독직 등을 이유로 면직(removal)시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 그 규정의 양식은 주에 따라 각각 다르다.{{미시건주에서는 주헌법에 주지사는 공직자가 부정 또는 불법행위를 하면 면직시킬 수만 있다고만 규정하여 검사를 명시적으로 언급하고 있지 않는데 반하여, 위스콘신주에서는 주지사가 심리(hearing)를 거친 뒤 검사를 정직시킬 권한도 보유한다.}} 이러한 공직으로부터의 면직의 기준이 되는 것은 주로 사건결정에 있어서 악의 또는 불성실성(bad faith)이 있었느냐 여부에 두고 있는 것 같다.

통상의 절차는 주법무장관이 지사에게 면직을 상신하는데 지방검사장이 법집행을 특정인에게는 보통의 경우보다 더 엄격히 했다든가 특정법률은 관대히 집행하면서 다른 법률만 엄격히 집행하는 등 이른바 균형을 잃은 불공정한 사법행정을 한 때에도 면직의 사유가 된다. 따라서 검사가 그와 같이 법집행을 하지 아니하거나 관대히 또는 지나치게 엄격히 한 점에 대하여 타당성 있는 이유를 제시하지 않는 한 면직처분을 감수해야 되는 것이다.

그런데 검사의 결정이 선의 또는 성실성(Good faith)에 기초한 것이라 함은 반드시 현명한 결정일 필요는 없고, 정직한 노력(Honest effort)을 했음이 입증되면 족한 것이다. 그러나 이러한 간접적 규제방법은 실제에 있어서는 거의 활용되지 않고 있는 실정이며, 다만 이론적 내지는 법률상 가능할 뿐인 것 같다. 따라서 이 방법이 법적 규제로써 유명무실하며 거의 본래의 제도적 취지를 상실해 가고 있기는 하나, 이러한 규제제도가 있다는 것만으로서도 검사들에게 어느 정도의 심리적 제약을 주기 때문에 그러한 점에서는 규제의 효과가 아직 발휘되고 있다고 볼 수 있을 것이다.{{여기서 말하는 것은 지방검사장의 재량권에 대한 규제를 의미하는 것이며 일반검사의 재량권행사는 포함되지 않는다.}}

나) 직접적 규제

고소․고발인이 검사가 행한 불기소결정에 불만을 품고 법원에 대하여 기소명령을 청구함으로써 검사의 결정권을 규제할 수도 있고 부당한 기소를 당한 피고인이 법원에 대하여 공소각하를 구하여 검사의 공소권남용을 견제하기도 한다.{{피고인이 자기와 똑같은 사안으로 불기소처분된 선례가 있는데도 자기만이 소추된 것이라고 주장하고 그 입증을 하게 되면 부당한 공소로 간주되어 공소각하되는 사례가 있다.}}

주법무장관이 지방검사장의 사건결정이 부당하다고 판단할 때에는 능동적으로 관여할 수도 있는데, 어떤 주에서는 판사가 주지사 또는 주의회의 요청이 있는 때에 한해서 그러한 권한을 발동하고 있다. 예비심문 또는 대배심제도가 다소 규제적 기능을 발휘하기는 하나, 결정적인 역할은 하지 못하는 것이 각주의 공통된 현상이다.

2) 소추에 대한 사법적 규제(Judicial Control)

소추는 보통법(Common Law)의 전통적 해석으로서는 원칙적으로 검사의 전권으로 이해되고 있으나, 일단 기소된 사건의 공소취소를 함에는 관할판사의 승인(Approval)을 받도록 되어 있는 것이 현하 각주의 실무관례인 것 같다.

그러나 판사는 검사가 자의로 공소취소를 못하도록 규제할 수는 있으나 구체적으로 어떠한 결정을 하라고 세목적인 명령을 내릴 수는 없는 것이다.

예비심문절차에서 예심판사가 Bind over order를 내린 사건에 대하여는 검사가 공소를 제기하거나 공소를 제기하지 아니하려면 그 이유를 판사에게 개진하여 승인을 받아야 되며 만약 판사가 이를 승인하지 아니할 때에는 검사는 의무적으로 공소를 제기하여야 되는 것이다.

최근의 경향은 예심판사가 공소제기 전후를 막론하고 검사의 소추를 하지 않겠다는 이유서를 예외없이 받아들여 실무상은 검사의 의사대로 사건처리가 되고 있고 소답협상절차(Plea bargaining process)에 있어서도 경죄로 변경하여 소추하는 결정도 법적으로는 판사의 승인을 요하지 않더라도 예외없이 검사가 승인을 구하고 판사는 이를 또한 전부 승인해 주고 있는 것이 실무상의 관례로 되어 있다. 그러나 검사가 끝내 자신의 형사정책적 소신을 내세워 불기소 또는 공소취소를 고집할 때에는 판사는 일반변호사 중에서 대리검사(substitute prosecutor)를 임명하여 그 사건을 소추 또는 공소유지를 하도록 한다.{{우리 형소하의 재정신청에 의한 준기소절차는 불기소처분된 사건에 대해서만 법원이 개입하고 있으나, 미국에서는 검사의 자의적인 공소취소도 이러한 방법으로 견제되고 있다.}}

대리검사가 임명되는 경우는 이 이외에도 검사의 부재, 편파성, 편견, 공소유지 능력부족 등의 경우에도 인정되고 있는 점은 사법부에 의한 약간 지나친 검찰권간섭의 인상마저 주고 있다.

그러나 근래의 실무관례는 이러한 대리검사가 임명되는 경우란 검사가 스스로 자신의 이해개재 기타 자기가 공소유지를 하기 어려운 사정이 있을 때 요청하여 법원이 임명하고 있어, 결국 검사의 의사에 따라 이 제도도 운용되고 있다고 해도 과언이 아닌 것 같다.

3) 법무장관의 관여

연방검찰의 특정사건의 결정에 대하여도 연방법무장관의 엄격한 지휘를 받고 있으나, 지방검찰은 반드시 그렇지 않다. 주에서도 서상한 바와 같이 The Attorney General이라고 불리워지는 법무장관이 있고, 그가 지방검사장의 사건결정이 부당하다고 생각될 때에는 자진하여 또는 주지사나 의회의 요청에 따라 특정사건을 직접 소추할 수 있는 권한이 부여되어 있어 일반적 및 개별적 지휘감독권이 이론상 존재하나, 실제는 거의 활용되지 아니하고 다만 서상한 바와 같이 지방검사장의 요청에 따라 형식적으로 관여하고 있을 뿐이다.

이러한 감독권한 불행사적 관례는 소추업무가 그 지방의 특수사정에 따라서 처리되어야 할 지역적인 문제(Local matter)로서 그 지방의 사정에 밝고, 풍부하고 정확한 정보를 입수하고 있는 지방검사장이 보다 사건결정을 타당하게 할 수 있을 것이라는 논리적 근거에 입각하고 있고, 몇개 주에서 과거 지방검사장의 요청이 없는 사건개입을 했다가 소기의 성과를 거두지 못하고 망신만 당한 사례가 있어서 더욱 개입에 소극적인 태도를 취하게 된 것이라 함은 이미 앞에서 언급한 바와 같다. 그러나 검찰제도 연구가들은 일치하여 검찰이 주단위로 지휘체계를 가진 조직이 되어야 하며, 그 통수자는 주법무장관이 되어야 한다고 주장하고 있는데, 이것은 검찰권의 효율적 행사와 부패방지를 위하여 필요하다는 것이다.

4) 고소․고발인 등에 의한 규제

사건의 피해자 또는 고발인은 검사가 사건결정에 있어서 불성실(bad faith) 또는 재량권의 남용(abuse of discretion)을 이유로 법원에 대하여 기소명령장(Write of mandamus)을 신청함으로써 검사의 부당한 불기소처분을 견제할 수 있다.

보통법에 의하면 피해자가 자신이 직접 또는 변호사의 조력을 받아 사적인 소추가 가능했던 것이나, 지금은 이러한 사소제도가 자취를 감추고 검찰에 의한 공소제도로 바뀐 것이다.

5) 기타 방법에 의한 규제

법적 규제방법 외에 검사의 사건 결정에 가장 큰 영향을 미치고 있는 것이 일반 및 특별사법경찰관들의 이른바 사건에 대한 의견개진이다. 경찰은 사건수사의 진전에 따라 영장을 청구할 때와 사건을 이송할 때 그 사건의 기소여부에 관하여 경찰의 의견을 제시하고 강력히 밀고 나오는 것이 통례이고, 특단의 사정이 없는 한 검사는 이들의 의견을 따르고 있는 것이 관례처럼 되어 있다.

이와 비슷하게 형사재판을 맡고 있는 판사들이 영장발부 단계에서나 기소된 특정사건에 대하여 소추 또는 공소유지여부에 관하여, 또는 특정범죄에 대한 일반적인 형사정책적 의견 등을 개진하는 경우가 있는데, 이는 물론 법적 근원에 기한 것은 아니라 할지라도 판사는 공소를 각하할 수도 있는 판결선고의 재량권(Sentencing discretion)등을 보유하고 있는 관계상, 검사는 이들 판사의 의견을 대개 존중하여 사건결정을 하고 있다. 그 외에도 매스컴 기타 방법으로 전달되는 공중의 일반여론(public opinion)에 대하여도 신경을 쓰는 것이 우리나라에서 보다 더 두드러진 것 같다.

5. 소답협상(Plea-bargaining)에 있어서의 검사의 역할

미국도 지금 날로 격증하는 사건량을 현재의 제도와 인력으로서는 감당키 어려운 단계에 놓여 있어 여러 가지 해결방안이 연구되고 있으나, 급격한 변화를 원치 않는 정치인들이 움직이지 않기 때문에 개혁의 기초가 되는 관계법률개정이 안되고 있어 부득이 현제도 아래서의 고식적인 사건해결책으로서 기소전후에 걸쳐서 피고인측과 유죄시인을 조건으로 하는 이른바 소답이라는 방법을 활용하고 있다.

배심제도를 근간으로 하는 미국의 소송구조상 만약 피고인이 배심재판을 원하게 되면 이를 거부할 수 없고, 일단 배심재판을 하게 되면 재판초일부터 배심원의 적격성을 둘러싸고 기피권행사 등으로 소송진행이 무한정 지연되는 것이 상례이기 때문에 검사나 판사들은 어떻게든지 하여 이러한 사태를 예방하여야 되겠다는 중압을 느끼고 있는 것이 실정이다.

대체로 이 소답협상의 불가피성의 근거로서 첫째, 폭주하는 사건량을 줄이기 위해서 둘째, 실정법상의 형벌이 너무 가혹하여 현실적 타당성이 없기 때문에 이를 조절하기 위해서 셋째, 무죄율을 줄이기 위하여 증거불충분한 사건은 그 동일성 범위내의 보다 경한 죄로 공소사실을 변경하여 유죄확정율을 높이자는 데 있다고 주장되고 있다. 셋째 이유는 소송기술상 이해가 간다 할 것이나, 나머지 이유는 그 실질적 타당성이 애매하고 고식적인 처리방법으로서 결국 정의를 소송상의 편의를 위하여 팔아 넘기는 것밖에 안된다고 Harvard Law School의 Weinreb와 Vorenberg 교수같은 사람들은 극구 반대하고 있다.

캘리포오니아주에서는 형법전의 개정을 대학교수들과 젊은 법조인들이 시도하였으나, 선량한 일반유권자들이 형벌규정 완화를 원하지 않는다는 이유로 주의원들이 찬성하지 아니하여 그 노력이 수포로 돌아간 일도 있었다.{{미국의 보수적인 유권자들은 형벌법규는 악인을 다스리고 악인들로부터 자기들같은 선량한 시민을 보호하기 위하여 존재하는 것이므로 엄할수록 좋다고 생각하고 있기 때문에, 의원들이 이러한 유권자들의 입김을 의식하고 있는 한 처벌규정완화같은 운동에 협조하여 자기의 정치생명을 단축시키려 하지 않는 것도 무리가 아니라 할 것이다.}}

아뭏든 지금 미국의 연방, 주 할 것 없이 제1심 재판에서는 약 90%의 사건이 피고인의 유죄시인으로 실질적인 소송진행없이 판결이 선고되고 있고 나머지 약 10%의 사건에 한해서 배심재판이 행해지고 있는데 만약 배심재판량이 전체 사건의 20%만 넘어서도 현제도가 파탄을 면치 못할 것이라는게 당로자들이 이구동성으로 내리는 결론인 것 같다.

그러면 이 plea bargaining절차는 구체적으로 어떻게 운영되고 있느냐 하면 대개의 경우 기소된 범죄에 대한 무죄를 주장하는 피고인에 대하여 검사가 먼저 변호인 또는 피고인에게 기소된 범죄보다 좀더 경한 범죄, 따라서 형벌이 더 경한 죄목을 제시하고 유죄시인을 하겠느냐고 제의를 하면 피고인측에서는 기소사실이 잘하면 무죄가 될 수도 있다는 전망이 보이면 이에 불응하고 시일을 끌게 된다. 그러면 재차 검사가 그보다 더 경한 죄로 낮추어 교섭을 하게 되는 등 그야말로 상거래상의 흥정이 이루어지는 과정과도 비슷하다. 따라서 변호사의 강력한 무기가 재판기일의 연기를 구하는 것이라는 것도 일리가 있다 할 것이다.

검사들은 이 plea bargaining process를 최대한 이용하기 위하여 여러 가지 묘안을 짜내고 있는데, 가령 수개의 범죄사실을 한 기소장에 잔뜩 나열해 놓고 협상의 기회에 가서는 그중 하나의 범죄사실에 대해서만 유죄시인을 받고, 나머지 범죄사실은 유죄시인의 대가로 철회해 버리는 경우, 즉 horizontal overcharging이 있는가 하면 내심적으로는 경한 범죄사실에 대한 유죄확정만을 기대하면서 공소장에는 중한 범죄사실을 적시하여 유죄시인을 얻고 양보하는 조건으로 내세우는 이른바 vertical overcharging등이 있다.

결국 이러한 plea bargainin의 본질을 보건대, 다소나마 속임수(bluffing)가 불가피하게 따르기 마련이고 그래서 사법의 질을 상대적으로 실추시키게 되는 것이 사실인데 half a loaf is better than none이란 말로 어느 실무가는 과도한 업무량을 처리하는 고충을 토로했다.

Helen Silving 교수는 그녀의 저서인 Essays on Criminal procedure{{Helen Silving 교수는 전 서울법대 유기천 교수의 부인이며, 현재 푸에도토리코 대학교에서 형사법을 강의하고 있다. op.cit.,1964. p.254. 참조}}에서 plea bargaining의 개념이 때로는 너무 일반적이어서 모호하다고 지적하고, 차라리 Composition payments to a dubious creditor즉 의심스러운 채권자에 대한 화해 또는 타협조의 지급이라는 표현을 함이 타당할 것이라고 말했는데 함축성 있는 설명이라 생각된다.

미국변호사협회에서 제정한 plea bargaining에 대한 준칙(Standards relating to the prosecution function)에 의하면 소답협상에 있어서 변호인이 선임된 사건에 있어서는 검사가 피고인과 직접 교섭을 하는 것을 금하고 있고, 의식적으로 같은 교섭과정에 있어서 거짓 진술을 하거나 약속을 함은 부당하며, 형집행유예에 관한 사전 약속을 해서도 안되고 다만 검사가 판사에게 어느 형량을 추천하겠다는 것은 약속해도 좋다는 것이며, 만약 이미 약속한 조건의 실현이 불가피하게 된 것을 알았으면 지체없이 피고인 측에 그 뜻을 통고해 주고, 전에 했던 Guilty-plea(유죄소답)를 철회할 수 있도록 하는 등 협상전의 상태로 피고인이 돌아갈 수 있도록 모든 필요한 협조를 하여야 된다고 규정하고 있다.

이는 소답협상이 너무 무정견하게 남용되는 것을 막고 법조인의 직업적 윤리를 최소한도나마 지켜보자는 고충에서 만들어진 규정들인 것 같다. 실무적으로는 판사도 이 소답협상에 관여하여 검사가 추천하는 형량을 선고할 것을 암시하기도 하는데, 어떤 판사들은 유죄 소답이 많은 것을 좋아하면서도 협상에는 직접 개입을 하지 않으려고 초연한 태도를 취하기도 한다. 아뭏든 이 plea- bargaining은 미국형사소송제도의 치부라는 비난도 없지 않으나, 사건속결이라는 공로 또한 인정치 않을 수 없을 것이다.

6. 결론

이상에서 본 바와 같이, 미국도 한정된 인원과 예산으로 일익 증가하는 업무량을 처리해 가느라고 매우 고심하고 있음이 역연하다. 대우가 좋지 않기 때문에 우수한 사람들이 검사지망을 하지 않을 뿐 아니라, 인권의 극단적 신장으로 인하여 수사 및 소추활동이 제약을 받고 있는 저간의 파행적 사법행정에 대한 자체내의 반성과 법과 질서를 되찾자는 범국민적 아우성 속에서 점차 새로운 개혁의 기운이 태동하고 있는 것 같다.

미국 사람들은 재판을 스포츠나 상거래상의 교섭처럼 생각하는 경향이 지배적이므로, 우리나라에서처럼 자백을 하는 이유가 자신의 잘못을 반성한 데 있는 것이 아니고, 자백을 하면 그에 대하여 어느 만큼의 반대급부가 자신에게 돌아오느냐를 타산하여 유죄시인을 하고 있고, 형사정의에 대한 기본적인 태도가 우리와는 다른 것이 아닌가 느껴진다.

Justice and Liberty are not the subject of bargaining and barter라는 말도 결국 이러한 현상에 대한 반성적 계기에서 나온 말이 아닌 가 싶다.

법과 질서를 되찾자는 미국의 양식있는 시민들의 희구가 장차 강력한 중앙집권적 형태의 검찰 및 수사기관의 출현을 가능케 할 것이 예상되며, 그 주도적 역할은 역시 연방법무성이 담당할 것으로 보인다.

미국의 국내의 월남문제라고까지 일컬어지는 골치아픈 범죄격증현상을 해결하는데 있어서 이 사람들의 생활저변에 흐르고 있는 간난에 대한 불굴의 도전과 개선을 위한 끊임없는 노력이라는 두 개의 철학이 효험있는 처방문이 될 것을 믿어도 좋을 것 같다.

<<참고문헌>>

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2. Criminal Processby LIoyd L. Weinreb.

3. Modern Criminal Procedure-third edition…by Livingston Hall & 3 others

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9. The Challenge of Crime in a Free Society-Task Force Report-.

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12. Law Enforcement in the metropolis……by American Bar Foundation.

13. Organized Crime-Task Force Report-.

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19. Law and Order Reconsidered-a staff Report to the National Commission on the Cause and Prevention of Violence.

20. Blacks Law Dictionary.

21. 이상의 서적 이외에도 Harvard Law School의 Livingston Hall, James Vorenberg, LIoyd L. Weinreb 등 제교수와 Berkeley에 있는 캘리포오니아대학 법률학교수 Michael Smith, Cecil Poole 제씨 그리고 Alameda 지방검사장 Lowell Jensen씨, 워싱톤 연방검찰청 행정차장검사 Bacon여사, 뉴욕지구 Strike Force의 Daniel Hallman검사 기타 본인이 체업기간중 만난 다수의 연방 및 지방검사들의 성의있는 협조에 힘입은 바 큼을 첨언한다.[민주사회를 위한 변호사모임]