대북전단을 둘러싼 '인권 대 안전'의 논란

탈북자 단체의 대북전단 살포 문제가 남북 관계의 첨예한 이슈로 다시 대두됐다

국제인권단체 휴먼라이츠파운데이션(HRF)은 지난 12일 문재인 대통령에게 한국 정부가 국민의 자유를 침해하고 있다고 비판하는 서한을 보냈다.

"인권 변호사로서, 아시아를 이끄는 민주주의 국가의 대통령으로서… 탈북자들의 목소리에 대한 당신의 억압은 보다 관대하고 정의로운 사회로의 길을 가는 한국의 역사에 역행하고 있다." HRF는 서한에서 말했다.

이는 한국 정부가 대북전단을 보낸 탈북자 단체들의 수사를 경찰에 의뢰하고 단체의 법인 설립허가 취소 절차에 착수한 이후 나온 국내외 인권단체들의 비판 중 하나다.

어떻게 상황이 여기까지 이르게 된 걸까?

김여정의 담화문에서 공동연락사무소 폭파까지

대북전단 살포의 문제가 남북 관계의 큰 현안으로 등장하게 된 것은 지난 4일, 김여정 노동장 제1부부장이 탈북자 단체의 전단 살포를 원색적으로 비난하면서부터였다.

김 부부장은 당시 개인 명의로 낸 담화문에서 한국 정부가 "쓰레기들의 광대놀음을 저지시킬 법이라도 만들고 애초부터 불미스러운 일이 벌어지지 못하게" 하지 못하면 남북관계는 더 파국으로 치닫게 될 것이라고 했다.

한국 통일부는 김 부부장의 담화문이 공개된 지 수 시간만에 대북전단 살포를 중단시킬 수 있도록 법률 정비를 계획하고 있다고 발표했다.

여당인 민주당 소속의 국회의원들도 잇달아 관련 법안을 내놓았다. 17일까지 대북전단 관련으로 총 4건의 법률 개정안이 국회에 올라있는데 전단 등의 살포에 대해 통일부의 승인을 받게끔 하는 개정안부터 '대북적대행위'에 대해 최대 7년의 징역으로 처벌하는 개정안까지 있다.

그러나 북한은 이후에도 한국에 대한 비난 수위를 높였고 마침내 연락사무소를 폭파했다.

김여정 부부장의 담화 발표 이후 북한에서는 주민들의 궐기 대회가 이어졌다

북한 통일전선부는 5일 대변인 명의로 발표한 담화문에서 통일부의 발표가 변명에 불과하다고 비난하고 법안이 실행될 때까지 "남측이 몹시 피로해할 일판"을 벌여도 한국 정부가 할 말이 없을 것이라 말했다.

북한은 9일 남북간 연락 채널을 모두 폐쇄했고 통일부는 그 다음날 대북전단을 살포한 탈북자 단체 두 곳에 대한 수사 의뢰와 법인 설립허가 취소 절차에 착수했다.

자유북한운동연합과 큰샘이 바로 그 단체들인데 통일부가 두 단체가 남북교류협력법을 위반했고 접경지역 주민의 안전에 대한 위험을 초래해 공익을 침해했다고 판단했기 때문이다.

그럼에도 불구하고 16일 북한은 개성에 위치한 남북공동연락사무소 건물을 폭파했다. 2년 전 남북정상회담의 성과로 170억 원을 들여 건립한 것이었다.

표현의 자유 침해에 대한 우려

한국 정부의 조치에 대해 국내외 인권단체들이 가장 먼저 우려를 표하는 지점은 바로 표현의 자유 문제다.

"북한에 메시지와 물품을 담은 풍선을 보내는 행위를 전면적으로 금지하는 대신, 문 대통령은 북한에게 표현의 자유를 존중하고 북한 사람들이 볼 수 있는 것에 대해 검열하는 걸 중지할 것을 공개적으로 촉구해야 한다." 휴먼라이츠워치(HRW)의 아시아 담당 부국장 필 로버트슨은 11일 발표한 성명에서 이렇게 말했다.

앞서 소개한 서한에서 HRF는 문 대통령에게 "한국 국민의 표현의 자유와 결사의 자유에 대한 권리를 침해하는 것을 삼가고 북한의 전체주의 정권에 대한 불만을 드러내기를 정중히 촉구한다"고 말했다.

국제앰네스티의 아놀드 팡 동아시아 조사관은 대북전단의 살포가 북한이 표현의 자유를 허용하지 않기 때문이며 한국을 비롯한 국제사회는 북한 주민이 외부의 사람들과 정기적으로 소통할 수 있도록 촉구해야 한다고 VOA에 말했다.

미국 민주주의진흥재단(NED) 또한 한국 정부의 조치에 대해 "평화를 도모하기는커녕 한국의 민주주의와 표현의 자유만을 손상시킬 것"이라고 유감을 표했다.

통일부의 조치로 단체 설립 허가가 취소될 상황에 처한 자유북한운동연합의 박상학 대표는 격앙돼 있었다.

"대북전단이란 게 뭡니까?" 박 대표는 BBC 코리아에 말했다. "(북한에서는) 남한은 미국의 식민지고 인간의 생지옥이다, 라고 했는데 정말 생지옥인지 우리가 생활로 배운 것을 우리 사랑하는 부모형제들에게 '진실의 편지'를 보내겠다는 게 대북전단 아닙니까."

박상학 자유북한운동연합 대표

'표현의 자유 이전에 생존의 문제'

한편 대북전단 살포의 주무대인 한국 북부 접경지역의 주민들은 전단 살포에 크게 반발한다. 긴장된 상황이 주민의 안전에 미칠 악영향을 우려하기 때문이다.

이러한 접경지역 중 하나인 김포시의 정하영 시장은 주민들의 입장을 이렇게 설명한다.

"김포 뿐만 아니라 접경지역에 사시는 주민들은 남한에서 보내는 대북방송, 북한에서 남으로 보내는 대남방송들을 거의 모닝콜처럼 듣고 일어났고요, 자장가처럼 듣고 잠자리에 들었던 사람들입니다." 정하영 시장은 BBC 코리아에 말했다.

지난 5일 정하영 김포시장은 통일부 장관을 만나 건의문을 전달했다. 인천 옹진군부터 강원 고성군까지 10개 접경지역의 단체장들을 대표해 정부가 대북전단 살포를 막아줄 것을 촉구하는 것이었다.

이것이 표현의 자유를 억압한다는 지적에 대해 정 시장은 어떻게 생각할까? 그는 표현의 자유가 헌법이 보장하는 대한민국 국민의 기본권이라는 데는 십분 동의하면서도 주민들의 안전을 위해 대북전단의 살포의 제한은 필요하다고 역설한다.

"대북전단 살포로 인해서 야기될 수 있는 군사적 긴장과 도발이 접경지역에 살고 있는 주민들의 생명과 권리를 위협하는 것은 명백하고 현존하는 위험입니다." 정 시장은 말했다.

"표현의 자유 이전에 생존의 문제이기 때문입니다."

정하영 김포시장(오른쪽)은 지난 5일 김연철 전 통일부 장관에게 건의문을 전달했다

실제로 2015년에는 대북 확성기 방송 문제가 북측의 포격 도발로 이어져 접경지역 주민들이 대피를 한 일이 있었다.

2015년 8월 북한의 DMZ 목함지뢰 도발에 대응해 한국군이 군용 확성기를 사용한 대북방송을 재개했는데 얼마 후 북한군이 경기 연천군에 위치한 확성기 쪽으로 포격을 가한 것이다.

당시의 도발로 연천은 물론이고 파주, 강화, 김포 등의 접경지역 주민들에게 대피령이 내려졌다. 정하영 시장은 불과 5년 전의 기억이 주민들에게 여전히 각인돼 있다고 말했다.

박상학 대표는 무력 도발을 하는 주체가 자신이 아니라 북한 정권이라고 반박한다.

"칼을 휘두르고 난리치는 강도를 보고, 칼을 내려놓으라고, 왜 무고한 사람들에게 공갈협박하느냐 하는 용기 있는 사람을 욕하고 있어. 강도를 욕하는 게 아니라." 박 대표는 말했다.

한국 국민의 여론은?

한국의 여론은 국민의 안전을 추구하는 쪽을 좀 더 선호하는 편이다.

KBS가 지난 14일 발표한 설문조사 결과에 따르면 전단 살포를 중단해야 한다는 의견이 60.4%로 나왔다.

리얼미터가 11일 발표한 여론조사 결과에서는 찬성이 50%, 반대가 41.1%가 나와 보다 팽팽한 의견 대립을 보였다.

인권조사기록단체 전환기정의워킹그룹(TJWG)의 이영환 대표는 이에 대해 과거에 비해 탈북자의 결사의 자유와 표현의 자유에 대한 국민의 인식이 많이 개선됐다고 평가한다.

"사실 전에 이런 조사를 했으면 90% 이상이 반대했던 거였어요." 이 대표는 BBC 코리아에 말했다. "그동안에 탈북민들의 활동에 대한 우리 사회의 인식이 많이 개선된 상황이라고 볼 수 있다는 겁니다."

국의 일부 시민단체는 대북전단 살포 금지를 촉구하는 집회를 벌였다

정권 교체 이후 뒤바뀐 통일부 입장

북한 인권운동가들은 통일부가 정권에 따라 대북전단 문제에 대한 입장을 바꾸고 있다고 비판한다.

북한은 과거에도 대북전단 살포에 대해 여러 차례 문제를 제기한 적이 있는데 통일부는 박근혜 정부 시절이던 2015년에 "민간단체의 대북 전단 살포 행위는 기본적인 표현의 자유에 속하는 영역으로 기본적으로 민간이 자율적으로 판단하여 추진할 사안"이라고 밝힌 바 있다.

한편 통일부는 과거와 사정이 달라졌다고 말한다. 통일부 관계자는 지난 10일 내신 출입기자들 대상으로 실시한 비공개 브리핑에서 가장 중요한 변화로 2018년 판문점 선언을 꼽았다.

문재인 대통령과 김정은 북한 노동당 위원장은 판문점 선언에서 "군사분계선 일대에서 확성기 방송과 전단살포를 비롯한 모든 적대 행위들을 중지하고 그 수단을 철폐"하기로 했다.

판문점 선언에서 명시적으로 거론한 전단살포가 계속되는 것은 선언의 합의 사항을 정면으로 위배하는 것이라는 게 통일부 관계자의 설명이었다.

판문점 선언에는 법적 구속력이 있을까?

그러나 법률 전문가들은 판문점 선언에는 대한민국 국민의 행동을 제약할 수 있는 능력이 없다고 말한다. 국회의 비준 동의를 받지 못했기 때문이다.

"선언은 정치적인 의미는 있지만 엄밀히 말하면 법적인 구속력이 있는 건 아니거든요." 전환기정의워킹그룹의 법률분석관인 신희석 박사는 BBC 코리아에 말했다. "판문점 선언은 그런 표현의 자유를 제약할 수 있는 법적 근거가 되긴 어렵죠."

국가 간의 조약이 국내법과 같은 효력을 지니려면 비준이 필요하다. 2018년 판문점 선언 이후 정부는 이 선언을 비준하기 위해 20대 국회에 동의를 요청했으나 끝내 처리되지 못했다. 정부는 최근 개원한 21대 국회에서 판문점 선언의 비준을 다시 추진할 방침이지만 북한이 남북공동연락사무소까지 폭파시킨 상황에서 쉽지 않을 것으로 보인다.

그러나 신희석 법률분석관은 선언이 비준이 되더라도 이를 근거로 대북전단의 살포를 제한하는 것에는 문제의 소지가 있다고 말한다.

"어떤 조약이든 마찬가지지만 조약을 이행할 때는 다른 국제법상의 의무와 충돌하면 안되겠죠." 신 분석관은 말했다.

"판문점 선언의 내용을 국제인권법에서 보장하고 있는 표현의 자유에 어긋나는 방식으로 이행할 경우에는 국제법상 불법이 됩니다."

북한에서 한국으로 넘어와 정착한 지 20년이 넘는 김형덕 한반도평화번영연구소장은 대북전단의 살포를 제한할 필요는 인정하지만 이를 법률로 해결하려는 것에 대해서는 조심스러운 입장이다.

"명백하게 국가안보나 불특정 다수의 삶에 지장이 있다면 제한을 가할 수 밖에 없다고 봐요." 김 소장은 BBC 코리아에 말했다. "그런데 행정적 제한은 하는 게 바람직하다고 보나, 법률적인 제한은 조금 신중할 필요가 있다고 보는 거죠."

대북전단 살포가 민감한 사안이 될 때마다 지자체와 경찰은 접경지역 내 전단살포를 행정적으로 통제해왔다. 최근에는 지난 8일 큰샘이 강화도에서 페트병에 쌀을 담아 바다를 통해 북한 쪽으로 보내려던 행사가 주민의 반대와 경찰의 차단으로 무산됐다.

인권위와 법원의 엇갈리는 의견

대북전단 살포 금지에 대한 다른 국가 기관들의 시각은 어떨까? 국가인권위원회와 대법원의 견해는 엇갈린다.

국가인권위원회는 북한의 위법·부당한 위협이 표현의 자유를 제한할 근거가 될 수 없다고 밝힌 바 있다.

"자국민의 적법한 표현 행위에 대한 북한의 부당한 협박은 표현의 자유를 제한하는 근거로 '명백하고 현존하는 위험'에 해당하지 않고, 남북 당국간 상호 비방·중상 중지 합의는 개인의 기본권인 표현의 자유를 제한할 수 있는 근거가 될 수 없습니다." 대북전단에 대한 북한군의 위협으로 긴장이 고조된 이후인 2015년 2월 발표한 의견서에서 인권위는 이렇게 말했다.

"제3국이나 외부세력이 대한민국 정부에 대하여 국민의 적법한 활동을 통제할 것을 요구하고 이에 불응하면 총격을 가하겠다고 협박하는 경우 정부가 할 일은 그러한 외부세력의 행위를 억지하거나 응징하기 위한 단호한 조치를 취함으로써 국민의 생명과 자유를 보호하는 것입니다."

한편 대법원은 정부의 대북전단 살포 제지가 적법하다는 판결을 내린 바 있다.

민간 대북전단 살포를 최초로 시작한 것으로 알려진 이민복 대북풍선단장은 2015년 국가의 전단 살포 제지에 대해 손해배상을 청구했다.

이에 대해 대법원은 2016년 3월 "대북전단 살포행위와 휴전선 부근 주민들의 생명·신체에 급박한 위험을 발생시키는 북한의 도발 행위 사이에 인과관계가 있다고 판단한 원심은 옳다"며 국가가 대북전단 살포를 제지할 수 있다고 판시했다.

대북전단의 내용에 관한 가짜뉴스

대북전단을 보내는 행위를 금지할 것인가에 대한 논의와는 별개로 전단 자체의 내용과 효과에 대한 논란도 있다.

김여정 부부장의 담화문과 통일부, 국회의 대북전단 규제 입법 추진 이후 한국의 인터넷 커뮤니티 등에서는 탈북자 단체가 보내는 전단의 내용이라며 일본 포르노 영화의 표지에 김정은 위원장의 부인 리설주와 고 노무현 전 대통령의 사진을 합성한 이미지가 실린 전단의 사진이 돌았다.

사진을 본 많은 네티즌들은 대북전단 금지의 필요성을 역설했다.

박상학 대표는 이를 극구 부인한다. 자유북한운동연합에서 보내는 전단의 내용은 김정은 위원장을 비롯한 지배층 일가에 대한 비판과 한국의 경제 발전상, 역사에 대한 게 대부분이라는 것이다.

실제로 문제의 이미지가 사용된 전단은 2013년 다른 보수단체가 살포한 전단에서 볼 수 있다.

그러나 여전히 대북전단 살포 제한의 필요성을 역설하는 이들 중 많은 수가 그 이유 중 하나로 문제의 전단 내용을 거론하고 있다.

대북전단은 얼마나 효과가 있나?

일각에서는 대북전단의 효과가 그리 크지 않다는 지적도 나온다. 정확도가 떨어져 오히려 한국 내에 떨어지는 경우가 더 많다는 것이다.

박상학 대표는 이런 지적에 대해 이렇게 반문한다. "그럼 그분들에게 물을 게요. 근데 왜 (북한이) 위협을 느껴요? 안 간다는데."

박 대표는 통일전선부 대변인이 작년에 대북전단이 10차례 뿌려졌다고 5일 발표한 담화문에서 언급한 것을 거론하면서 이렇게 덧붙였다.

"우리 작년에 비공개로 11번 했거든요. 받아본 사람들(북한)은 맞다고 하는데…."

자유북한운동연합은 지난 4월말과 5월말에도 대북전단을 살포했다

대북전단이 얼마나 북한 주민들에게 전파되는지를 정확히 파악하기란 어렵다. 몇몇 일화들만 전해질 따름이다.

박 대표는 지난 5월말 자유북한운동연합이 살포한 대북전단이 평안남도 양덕군에 떨어졌는데 마침 이곳에 위치한 초대소를 방문한 김정은 위원장이 전단을 보고 격분했다는 소문이 북한 내에 퍼졌다고 말했다. (BBC 코리아는 이 소문의 진위를 확인할 수 없었다.)

대북전단 자체의 효과는 차치하더라도 현재 북한 인권운동을 펼치는 사람들에게 전단 이상의 수단이 별로 없다는 지적도 있다.

오랫동안 북한 인권운동에 몸 담고 있는 이영환 전환기정의워킹그룹 대표의 설명이다.

민간 차원의 대북전단 활동은 2003년 이민복 대북풍선단장의 활동으로 시작됐는데 2000년 최초의 남북정상회담 이후 정부 차원의 확성기 방송이나 전단 살포가 중단된 것이 그 배경이라고 이영환 대표는 말했다.

"탈북민들이 정부가 안하면 우리라도 해야지, 우리 고향 사람들에게 우리가 소식을 보내겠다는 취지로 (전단 살포를) 시작했어요." 이 대표는 BBC 코리아에 말했다.

북한 주민의 알 권리 충족을 위한 수단으로는 라디오도 있다. KBS의 한민족방송이 대표적인데 이 대표는 문재인 정부 출범 이후 방송에서 북한 정권을 자극할 수 있는 내용들이 모두 빠졌다고 한다.

"북한 아동들의 실태, 군부의 실태 등등 방송을 통해서 북한 주민들에게 들려주는 내용이… 문재인 정부 들어서고 바로 거기의 방송 프로그램을 전부 개편시켜버렸어요." 이영환 대표는 말했다.

"(개편된 내용들이) 굉장히 말랑말랑, 하나마나한… 기존 방송과 너무 달라졌어요. 정부에서 기존의 (북한 주민들의 알 권리를 충족시킬 수 있었던) 플랫폼을 다 차단시킨 상태에서 남은 게 이거(전단)밖에 없는 상황 아닙니까."

박상학 대표는 한국전쟁 발발 75주년이 되는 6월 25일 즈음, 풍향이 맞는 날에 다시 전단을 살포할 계획이다.

한편 경기도는 17일 김포시, 파주시, 연천군, 포천시, 고양시 전역을 위험구역으로 설정해 대북전단 살포자의 출입을 금지하는 행정명령을 발표했다. 인천시도 같은날 전단 살포 예상지역을 집합금지 지역으로 고시했다.

박상학 대표는 그럼에도 불구하고 대북 전단 살포를 강행할 것인가? BBC 코리아의 질의에 박 대표는 이렇게 답했다.

"그렇습니다. 25일이 될지 그전에 할지 아니면 그 후가 될지 바람만 압니다. 이달 꼭 보낼 것입니다."[BBC 뉴스 코리아]